О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого
акционерного общества "Ростелеком" на нарушение
конституционных прав и свобод положениями пунктов 5 и 7 статьи
78 Налогового кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 200
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
город Москва 8 февраля 2007 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева,
Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева,
М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина,
Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы,
В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.М.Казанцева,
проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
предварительное изучение жалобы ОАО "Ростелеком",
у с т а н о в и л:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации
ОАО "Ростелеком" оспаривает конституционность положений статьи 78
Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального
закона от 9 июля 1999 года N 154-ФЗ), согласно которым по заявлению
налогоплательщика и по решению налогового органа сумма излишне
уплаченного налога может быть направлена на исполнение обязанностей
по уплате налогов или сборов, на уплату пеней, погашение недоимки,
если эта сумма направляется в тот же бюджет (внебюджетный фонд), в
который была направлена излишне уплаченная сумма налога; налоговые
органы вправе самостоятельно произвести зачет в случае, если
имеется недоимка по другим налогам (пункт 5); сумма излишне
уплаченного налога подлежит возврату по письменному заявлению
налогоплательщика; в случае наличия у налогоплательщика недоимки по
уплате налогов и сборов или задолженности по пеням, начисленным
тому же бюджету (внебюджетному фонду), возврат налогоплательщику
излишне уплаченной суммы производится только после зачета указанной
суммы в счет погашения недоимки (задолженности) (пункт 7).
Кроме того, заявитель оспаривает конституционность части 4
статьи 200 АПК Российской Федерации, согласно которой при
рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов,
решений и действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный
суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта
или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий
(бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному
нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у
органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или
совершили оспариваемые действия (бездействие), а также
устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия
(бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как следует из представленных материалов, ОАО "Ростелеком"
обратилось в межрайонную инспекцию Министерства Российской
Федерации по налогам и сборам N 40 города Москвы с заявлением о
зачете суммы излишне уплаченного в 2004 году налога на содержание
жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы в счет
предстоящих платежей по налогу на рекламу. Налоговый орган решением
от 6 сентября 2004 года отказал заявителю в зачете, поскольку у
него имелась задолженность по уплате пеней по налогу на содержание
жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы за 1999-2000
годы, образовавшаяся в связи с представлением заявителем 28 марта
2003 года уточненной налоговой декларации за этот период и уплаты
на ее основании недоимки по налогу 2 апреля 2003 года. Налоговый
орган также сообщил о том, что самостоятельно произвел зачет суммы
излишне уплаченного налога в счет погашения задолженности по пеням.
Арбитражный суд города Москвы решением от 7 февраля 2005 года
отказал ОАО "Ростелеком" в иске о признании незаконным
самостоятельного проведения налоговым органом указанного зачета
излишне уплаченных сумм. Суд указал, что и к требованию
налогоплательщика о зачете излишне уплаченных сумм налоговых
платежей, и к требованию об их возврате применяется единый правовой
режим; в силу пункта 7 статьи 78 Налогового кодекса Российской
Федерации возврат излишне уплаченного налога производится только
после зачета соответствующих сумм в счет погашения недоимок
(задолженностей); поскольку относительно проведения зачета
задолженности по налогу и пени данная статья Налогового кодекса
Российской Федерации не предусматривает каких-либо сроков,
налоговым органом верно произведен зачет излишне уплаченного налога
за 2004 год в счет погашения задолженности за 1999-2000 годы.
Девятый арбитражный апелляционный суд постановлением от 18 мая 2005
года оставил решение суда первой инстанции без изменения, а также
отметил, что в данном случае налоговый орган был вправе
самостоятельно, при отсутствии соответствующего заявления
налогоплательщика, произвести зачет излишне уплаченного налога в
счет погашения суммы задолженности по пеням, а вопрос о порядке и
условиях их начисления, как не исследованный судом первой
инстанции, не может быть разрешен. Постановлением Федерального
арбитражного суда Московского округа от 30 августа 2005 года
заявителю отказано в удовлетворении его кассационной жалобы, а
определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от
9 ноября 2005 года отказано в передаче дела в его Президиум для
пересмотра в порядке надзора.
По мнению ОАО "Ростелеком", оспариваемые им положения
Налогового кодекса Российской Федерации позволяют налоговому органу
произвольно и (или) без ограничения каким-либо сроком давности
производить зачет сумм излишне уплаченного налогоплательщиком
налога в счет погашения иных задолженностей налогоплательщика, а
потому противоречат статьям 8, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35
(части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;
часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации в части, допускающей
принятие арбитражными судами решений, постановлений по делам об
оспаривании действий (бездействия), решений и иных ненормативных
актов налоговых органов на основании лишь самого факта
задолженности налогоплательщика - без проверки того, о каких именно
спорных суммах идет речь, - противоречат Конституции Российской
Федерации, ее статьям 8, 10, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35
(части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 118 (часть 1), 120 и
123 (часть 3).
2. Налог - необходимое условие существования государства,
поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57
Конституции Российской Федерации, распространяется на всех
налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства.
Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той
частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы
подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в
пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и
охраняемые законом интересы других лиц, а также государства.
Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение
собственника его имущества; оно представляет собой законное изъятие
части имущества, вытекающее из конституционной публично правовой
обязанности.
В случае допущения налогоплательщиком переплаты некоей суммы
налога в текущем налоговом периоде на данную сумму распространяются
все конституционные гарантии права собственности, поскольку ее
уплата в таком случае произведена при отсутствии законного на то
основания. В связи с этим Налоговым кодексом Российской Федерации
закреплено право налогоплательщика на своевременный возврат излишне
уплаченной суммы налога или ее зачет в счет предстоящих платежей по
этому или иным налогам, за исключением случаев, когда у
налогоплательщика имеется недоимка по налогу или иная задолженность
перед бюджетом. Налоговый орган в таких ситуациях самостоятельно
направляет сумму излишне уплаченного налога в счет погашения
недоимки и иной задолженности в целях обеспечения конституционной
обязанности налогоплательщика по уплате законно установленного, но
вовремя не уплаченного налога.
Наделение налоговых органов полномочием самостоятельно, т. е.
без соответствующего заявления и согласия на то налогоплательщика,
произвести зачет излишне уплаченной суммы налога в счет погашения
недоимки по другим налогам не может рассматриваться как нарушающее
справедливый баланс публичных и частных интересов, поскольку
позволяет оперативно и эффективно удовлетворить имущественное
притязание государства и способствует скорейшему исполнению
конституционной обязанности налогоплательщика по уплате налога.
Закрепляющий это полномочие пункт 7 статьи 78 Налогового кодекса
Российской Федерации направлен на защиту прав не только государства
или иного публично-правового образования, но и самого
налогоплательщика, поскольку исключает дальнейшее начисление пеней,
применение налоговых санкций и мер принудительного характера.
В случае, если сумма переплаты превысила сумму задолженности,
налогоплательщик вправе по своему усмотрению распорядиться
образовавшейся разницей, т. е. подать заявление на возврат этой
суммы или на ее зачет в счет предстоящих платежей. Таким образом,
зачет фактически является разновидностью (формой) уплаты налога.
В Постановлении от 17 декабря 1996 года N 20-П по делу о
проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11
Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой
полиции" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по
смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации налоговое
обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить
определенный налог, установленный законом; неуплата налога в срок
должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому
обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством
в результате несвоевременного внесения налога; поэтому к сумме
собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель
вправе добавить дополнительный платеж - пеню как компенсацию потерь
государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в
срок.
При этом обязанность по уплате пеней производна от основного
налогового обязательства и является не самостоятельной, а
обеспечивающей (акцессорной) обязанностью, способом обеспечения
исполнения обязанности по уплате налога. Согласно пункту 5 статьи
75 Налогового кодекса Российской Федерации пени уплачиваются
одновременно с уплатой сумм налога или сбора или после уплаты таких
сумм в полном объеме.
Таким образом, положения пунктов 5 и 7 статьи 78 Налогового
кодекса Российской Федерации в их системной взаимосвязи не
препятствуют налоговому органу самостоятельно произвести зачет
излишне уплаченных сумм налога не только в счет погашения недоимки,
но и в счет задолженности по пеням, подлежащим уплате, но не
уплаченным ранее вместе с суммой недоимки по налогу.
Задолженность налогоплательщика определяется на основании
решения налогового органа по результатам налоговой проверки, о
котором он уведомлялся, и, следовательно, ему были известны или
должны были быть известны фактические обстоятельства, послужившие
основанием для осуществления зачета излишне уплаченного налога в
счет образовавшейся задолженности. Это, в частности, подтверждается
приказом Федеральной налоговой службы от 15 сентября 2005 года
N САЭ-3-19/446@, в соответствии с пунктом 3.1.4 которого налоговым
органом может быть принято самостоятельное решение о зачете
переплаты по налогу, сбору, а также пени только в счет погашения
недоимки, размер которой ранее был сверен с налогоплательщиком.
Поэтому налоговый орган вправе самостоятельно произвести данный
зачет без дополнительного предварительного уведомления
налогоплательщика. Таким образом, осуществление зачета не
квалифицируется в качестве меры принудительного взыскания. В данном
случае налоговый орган в соответствии с пунктом 2 статьи 45 и
пунктом 6 статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации обязан
проинформировать налогоплательщика о принятом решении о зачете, при
несогласии с которым налогоплательщик вправе оспорить его в
вышестоящий орган или в суд.
Из этого следует, что оспариваемыми нормами статьи 78
Налогового кодекса Российской Федерации в той части, в какой они
позволяют налоговому органу самостоятельно, т. е. без согласия и
предварительного уведомления налогоплательщика, производить зачет
излишне уплаченного налога в счет недоимки и задолженности по
пеням, конституционные права и свободы заявителя не нарушены, а
потому в данной части жалоба ОАО "Ростелеком" не может быть принята
Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
3. Установление временных пределов осуществления мер
государственного принуждения, как неоднократно отмечал
Конституционный Суд Российской Федерации, направлено на защиту
таких конституционных ценностей, как стабильность и определенность
публичных правоотношений, обеспечение стабильности условий
хозяйствования, поддержание баланса публичных интересов государства
и частных интересов субъектов гражданско-правовых отношений
(постановления от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 10 апреля 2003 года
N 5-П, от 14 июля 2005 года N 9-П; Определение от 21 апреля 2005
года N 191-О).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в
Постановлении от 14 июля 2005 года N 9-П по делу о проверке
конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса
Российской Федерации, с истечением продолжительного времени
становится невозможным надлежащее установление факта неуплаты
налога, а также иных необходимых данных, связанных с выявлением
налогового правонарушения, при том что штрафные санкции,
определяемые в процентах от объема налоговой недоимки, могут
достигать значительных размеров, установление законодателем
предельных сроков глубины налоговой проверки и хранения отчетной
документации служит прежде всего целям соблюдения конституционного
запрета на произвольное ограничение имущественных прав
налогоплательщика (статья 35; статья 55, часть 3; статья 57
Конституции Российской Федерации); кроме того, не может быть
доказана виновность лица в совершении правонарушающих деяний в
рамках производства, возбужденного при отсутствии необходимой
доказательственной базы.
Установление в качестве одного из элементов налогообложения
срока уплаты налога (пункт 1 статьи 17 Налогового кодекса
Российской Федерации) предполагает его обязательность для обеих
сторон налогового правоотношения (публично-правового образования и
налогоплательщика), направлено на обеспечение справедливого баланса
публичных и частных интересов. Поэтому допущение не ограниченного
временными рамками принудительного погашения задолженности по
налогам и сборам вступает в противоречие с конституционными
принципами, лежащими в основе правового регулирования отношений в
области государственного принуждения и исполнения имущественных
обязанностей.
В соответствии с пунктом 8 статьи 78 Налогового кодекса
Российской Федерации заявление о возврате суммы излишне уплаченного
налога может быть подано в течение трех лет со дня уплаты, что
ограничивает во времени право налогоплательщика на подачу заявления
о возврате суммы переплаты или ее зачет в счет будущих платежей.
Данная норма непосредственно не определяет срок, за пределами
которого налоговый орган не вправе произвести зачет суммы излишне
уплаченного налога в счет имеющейся у налогоплательщика недоимки и
задолженности по пеням. Вместе с тем оспариваемые заявителем
положения пунктов 5 и 7 статьи 78 Налогового кодекса Российской
Федерации должны рассматриваться в соответствии с
общеконституционными принципами равенства и в системной связи с
общими принципами и иными нормами налогового законодательства.
В Налоговом кодексе Российской Федерации содержатся общие
положения, устанавливающие сроки реализации прав налоговых органов,
которые подлежат применению в том числе при произведении зачета
сумм излишне уплаченного налога в счет погашения недоимки и иной
задолженности. Так, согласно пункту 3 его статьи 46 налоговый орган
вправе в течение 60 дней с момента истечения срока, указанного в
требовании об уплате недоимки и иной задолженности, вынести решение
о принудительном взыскании недоимки за счет денежных средств на
счетах налогоплательщика в банке. Статьей 113 установлен общий
трехлетний срок давности с момента совершения налогового
правонарушения либо со следующего дня после окончания налогового
периода, в течение которого было совершено правонарушение, и по
истечении этого срока лицо не может быть привлечено к
ответственности за совершение налогового правонарушения. Согласно
статье 115 "Давность взыскания налоговых санкций" налоговые органы
могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговых санкций не
позднее 6 месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и
составления соответствующего акта.
Таким образом, оспариваемые положения пунктов 5 и 7 статьи 78
Налогового кодекса Российской Федерации, вопреки утверждению
заявителя, не предполагают, что налоговый орган вправе
самостоятельно произвести зачет излишне уплаченного налога в счет
погашения недоимки и задолженности по пеням, возможность
принудительного взыскания которых утрачена в силу истечения сроков,
определяемых на основе общих принципов взыскания недоимки,
установленных в иных положениях Налогового кодекса Российской
Федерации.
Следовательно, данные нормы конституционные права и свободы
заявителя также не нарушают. Проверка же законности и
обоснованности произведения зачета излишне уплаченного налога в
счет погашения недоимки и иной задолженности осуществляется в
рамках арбитражного судопроизводства и не относится к полномочиям
Конституционного Суда Российской Федерации, как они установлены в
статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации".
4. Гарантируемая статьями 35 и 46 Конституции Российской
Федерации судебная защита прав и законных интересов
налогоплательщиков, в том числе имущественных, не может быть
обеспечена, если суды при рассмотрении споров о предоставлении
заявленных налоговых вычетов ограничиваются констатацией факта
наличия (или отсутствия) у налогового органа документов,
подтверждающих правильность применения соответствующих вычетов. Как
указал Конституционный Суд Российской Федерации, в случаях, когда
суды при рассмотрении дела не исследуют по существу фактические
обстоятельства, а ограничиваются только установлением формальных
условий применения нормы, право на судебную защиту, гарантированное
статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оказывается
существенно ущемленным. Соответствующая правовая позиция
сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в
постановлениях от 6 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года
N 14-П и от 28 октября 1999 года N 14-П.
Часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации, вопреки
утверждению заявителя, предполагает обязанность арбитражного суда
выяснить, нарушает ли оспариваемый ненормативный акт права и
законные интересы заявителя, что включает и проверку правильности
расчета недоимки и пеней, в счет которых налоговым органом
произведен зачет имеющейся переплаты, в случае, если
налогоплательщик ссылается на это обстоятельство при обращении в
суд или при рассмотрении дела в рамках арбитражного
судопроизводства.
Данное законоположение должно рассматриваться в системе норм
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Так, в
соответствии с пунктами 5 и 7 части 2 его статьи 125 в исковом
заявлении в суд должны быть указаны обстоятельства, на которых
основаны исковые требования, и подтверждающие эти обстоятельства
доказательства, а также расчет взыскиваемой или оспариваемой
денежной суммы. Указанной процессуальной обязанности истца
корреспондирует обязанность арбитражного суда при рассмотрении дела
исследовать доказательства по делу: ознакомиться с письменными
доказательствами, осмотреть вещественные доказательства, заслушать
объяснения лиц, участвующих в деле, и т. д. (часть 1 статьи 162), а
при вынесении решения оценивать доказательства и доводы,
приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих
требований и возражений, устанавливать права и обязанности лиц,
участвующих в деле (часть 1 статьи 168), указать в мотивировочной
части решения доказательства, на которых основаны выводы суда об
обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы,
по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или
отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений
доводы лиц, участвующих в деле (пункт 2 части 4 статьи 170).
Из этого следует, что арбитражные суды в случае сомнений в
правомерности проведения зачета излишне уплаченных сумм налога в
счет погашения недоимки и задолженности по пеням должны установить,
исследовать и оценить всю совокупность имеющих значение для
правильного разрешения дела обстоятельств.
Таким образом, сама по себе часть 4 статьи 200 АПК Российской
Федерации не может рассматриваться как нарушающая конституционные
права и свободы заявителя. Проверка же законности и обоснованности
вынесенных в каждом конкретном деле решений является прерогативой
вышестоящих судов и Конституционному Суду Российской Федерации
неподведомственна.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой
статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации
о п р е д е л и л:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы ОАО "Ростелеком",
поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в
соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской
Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по
данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации В.Д.Зорькин
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации Ю.М.Данилов
N 381-О-П