Именем
Российской Федерации
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 1 статьи
238 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с
коллективной жалобой граждан А.И.Березова, Г.А.Васютинской,
В.П.Крайнюкова, С.П.Молдашова, С.Н.Панина, В.Н.Потапова,
А.И.Пудовкина и В.Н.Юнды, а также жалобой гражданки
Л.А.Галаевой
город Москва 23 декабря 2004 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего А.Л.Кононова, судей Н.С.Бондаря,
Г.А.Гаджиева, Л.О.Красавчиковой, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы,
В.Г.Стрекозова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием гражданки Л.А.Галаевой и представителя Совета
Федерации - доктора юридических наук Е.В.Виноградовой,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой
статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86,
96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности подпункта 8 пункта 1 статьи 238 Налогового
кодекса Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились коллективная жалоба
граждан А.И.Березова, Г.А.Васютинской, В.П.Крайнюкова,
С.П.Молдашова, С.Н.Панина, В.Н.Потапова, А.И.Пудовкина и В.Н.Юнды и
жалоба гражданки Л.А.Галаевой на нарушение их конституционных прав
подпунктом 8 пункта 1 статьи 238 Налогового кодекса Российской
Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенностью вопросе о том, соответствует ли Конституции
Российской Федерации содержащееся в нем законоположение.
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета,
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном
производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А.Гаджиева, объяснения
представителей сторон, показания свидетеля - депутата
Государственной Думы О.Г.Дмитриевой, выступления полномочного
представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном
Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также приглашенных в
заседание представителей: от Министерства финансов Российской
Федерации - М.И.Шиенка, от Федеральной налоговой службы -
С.В.Бобкова, от Министерства здравоохранения и социального развития
Российской Федерации - М.А.Ковалевского и Ю.В.Воронина, от
Пенсионного фонда Российской Федерации - А.Н.Пудова, от
Межрегиональной организации объединений домовладельцев -
Г.А.Ломтева, исследовав представленные документы и иные материалы.
Конституционный Суд Российской Федерации
у с т а н о в и л:
1. С 1 января 2002 года обязательное пенсионное страхование
регламентируется, в частности, Федеральным законом от 15 декабря
2001 года "Об обязательном пенсионном страховании в Российской
Федерации", статьей 10 которого устанавливается, что суммы
страховых взносов, поступившие за застрахованное лицо в бюджет
Пенсионного фонда Российской Федерации, учитываются на его
индивидуальном лицевом счете (пункт 1); объектом обложения
страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов
являются объект налогообложения и налоговая база по единому
социальному налогу (взносу), установленные главой 24 "Единый
социальный налог (взнос)" Налогового кодекса Российской Федерации
(пункт 2). При этом в силу подпункта 8 пункта 1 статьи 238
Налогового кодекса Российской Федерации обложению единым социальным
налогом не подлежат суммы, выплачиваемые за счет членских взносов
садоводческих, садово-огородных, гаражно-строительных и
жилищно-строительных кооперативов (товариществ) лицам, выполняющим
работы (услуги) для указанных организаций.
Из представленных в Конституционный Суд Российской Федерации
материалов следует, что Пенсионный фонд Российской Федерации с
1 января 2002 года перестал принимать от гаражно-строительного
кооператива "Северный" (город Михайловка Волгоградской области)
страховые взносы, исключив тем самым его работников - граждан
А.И.Березова, Г.А.Васютинскую, В.П.Крайнюкова, С.П.Молдашова,
С.Н.Панина, В.Н.Потапова, А.И.Пудовкина и В.Н.Юнду, как указывается
в их коллективной жалобе, из индивидуального (персонифицированного)
учета в системе обязательного пенсионного страхования и фактически
приостановив исчисление необходимого для установления трудовой
пенсии страхового стажа. Гражданке Л.А.Галаевой - председателю
жилищно-строительного кооператива N 101 (город Тверь) учреждения
Пенсионного фонда Российской Федерации отказали во включении в
страховой стаж период работы по трудовому договору в данном
жилищно-строительным кооперативе на том основании, что
выплачиваемая ей заработная плата в силу подпункта 8 пункта 1
статьи 238 Налогового кодекса Российской Федерации не подлежит
обложению единым социальным налогом.
По мнению заявителей, неуплата кооперативами (товариществами)
единого социального налога исключает для работающих в них лиц
реализацию конституционного права на пенсионное обеспечение,
поскольку ни кооперативы, ни эти лица не принимают участия в
пополнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, и
необоснованно ограничивает их трудовые права, что противоречит
статьям 7, 19, 39, 55 и 57 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с частью третьей статьи 74 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает
постановления только по предмету, указанному в обращении.
Следовательно, предметом рассмотрения Конституционного Суда
Российской Федерации по настоящему делу является подпункт 8 пункта
1 статьи 238 Налогового кодекса Российской Федерации - постольку,
поскольку в системной связи с положениями пункта 2 статьи 10
Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации", а также иными положениями федерального
законодательства, связанными с установлением трудовых пенсий, он не
позволяет засчитывать в страховой стаж, учитываемый при определении
права на трудовую пенсию, периоды работы в садоводческих,
садово-огородных, гаражно-строительных и жилищно-строительных
кооперативах (товариществах).
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в
Российской Федерации, провозглашенной социальным государством,
политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1),
каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в
иных случаях, установленных законом; государственные пенсии и
социальные пособия устанавливаются законом (статья 39, части 1 и
2); каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы
(статья 57). По смыслу приведенных положений Конституции Российской
Федерации во взаимосвязи с положениями ее статьи 39 (часть 3),
согласно которой в Российской Федерации поощряется добровольное
социальное страхование, конституционное право на социальное
обеспечение гарантируется путем создания систем как обязательного,
так и добровольного социального страхования. Обязательное
социальное страхование основано на уплате таких не относящихся к
налогам обязательных платежей, как страховые взносы на обязательное
страхование в соответствующие фонды, целевым назначением которых
является обеспечение права граждан на получение трудовых пенсий и
пособий.
Кроме того, к базовым ценностям общества и государства
относится право каждого на объединение (статья 30, часть 1,
Конституции Российской Федерации). Во взаимосвязи со статьей 40
Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на
жилище и обязывающей органы государственной власти и органы
местного самоуправления создавать условия для его осуществления, а
также статьями 37 (часть 5) и 41 (части 1 и 2), закрепляющими права
на отдых и охрану здоровья, это означает, в частности, что
граждане, реализуя названные конституционные права, могут создавать
такие объединения, как товарищества собственников жилья, иные
кооперативы, являющиеся разновидностью некоммерческих организаций.
Принципы правовой справедливости и равенства, на которых
основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации как правовом и социальном государстве, включая
право на социальное обеспечение (в частности, пенсионное
обеспечение), по смыслу статей 1, 2, 6 (часть 2), 15 (часть 4), 17
(часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации,
обусловливают, как указал Конституционный Суд Российской Федерации
в Постановлении от 29 января 2004 года по делу о проверке
конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона
"О трудовых пенсиях в Российской Федерации", правовую
определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной
политики в сфере пенсионного обеспечения. Тем самым предполагается
взаимная согласованность законодательного регулирования собственно
пенсионных отношений и иных сопряженных с ними отношений, -
налоговых, жилищных, трудовых и др.
3. В соответствии с частью второй статьи 74 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает
решение по делу, оценивая не только буквальный смысл оспариваемой
нормы, но и смысл, придаваемый ей официальным и иным толкованием
или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из ее
места в системе правовых актов.
3.1. Пенсионная система, введенная в действие в Российской
Федерации с 1 января 2002 года, основана на страховых принципах:
право на трудовую пенсию согласно статье 3 Федерального закона от
17 декабря 2001 года "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"
имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии
с Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации"; при определении права гражданина на трудовую
пенсию учитывается его страховой стаж, под которым в соответствии
со статьей 2 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской
Федерации" понимается суммарная продолжительность периодов работы и
(или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые
взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных
периодов, засчитываемых в страховой стаж.
Трудовая пенсия складывается из базовой, страховой и
накопительной частей, каждая из которых имеет свой источник
финансирования, обладающий самостоятельной правовой природой. Если
страховая и накопительная части трудовой пенсии финансируются за
счет собственно страховых взносов (правовая природа которых носит
неналоговый возмездный характер), то базовая ее часть - за счет
единого социального налога, поступающего в федеральный бюджет. Этот
источник финансирования обладает всеми признаками налогового
платежа, а потому базовая часть трудовой пенсии определяется в
законе как вид государственного обеспечения, а не страхования.
Предназначением единого социального налога является в том
числе формирование финансовой основы социального страхования.
Поэтому в отличие от других федеральных налогов помимо федерального
бюджета часть его сумм поступает во внебюджетные фонды. Сумма
единого социального налога согласно пунктам 1 и 2 статьи 243
Налогового кодекса Российской Федерации исчисляется и уплачивается
налогоплательщиками отдельно в федеральный бюджет и каждый
внебюджетный фонд и определяется как соответствующая процентная
доля налоговой базы; сумма налога, подлежащая уплате в федеральный
бюджет, уменьшается налогоплательщиками на сумму начисленных ими за
тот же период страховых взносов на обязательное пенсионное
страхование (налоговый вычет). При этом пунктом 2 статьи 10
Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации" устанавливается, что объектом обложения
страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов
являются объект налогообложения и налоговая база по единому
социальному налогу.
3.2. Как следует из ведомственного акта Пенсионного фонда
Российской Федерации - письма от 31 марта 2003 года
N СД-09-25/3213, в силу подпункта 8 пункта 1 статьи 238 Налогового
кодекса Российской Федерации налогообложению единым социальным
налогом не подлежат суммы, выплачиваемые за счет членских взносов
садоводческих, садово-огородных, гаражно-строительных и
жилищно-строительных кооперативов (товариществ) лицам, выполняющим
работы (услуги) для указанных организаций, - независимо от того,
работают ли эти лица на постоянной или временной основе, по
трудовым договорам или по договорам гражданско-правового характера,
заключаемым для выполнения каких-либо разовых работ (услуг);
соответственно, суммы, выплачиваемые за счет членских взносов
названных кооперативов (товариществ), не облагаются и страховыми
взносами на обязательное пенсионное страхование, поскольку и те и
другие имеют общие объект обложения и базу исчисления, а периоды
деятельности в этих организациях после 1 января 2002 года не
подлежат включению в страховой стаж.
Исходя из такого толкования подпункта 8 пункта 1 статьи 238
Налогового кодекса Российской Федерации территориальные органы
Пенсионного фонда Российской Федерации перестали засчитывать
гражданам А.И.Березову, Г.А.Васютинской, В.П.Крайнюкову,
С.П.Молдашову, С.Н.Панину, В.Н.Потапову, А.И.Пудовкину и В.Н.Юнде в
страховой стаж периоды работы в гаражно-строительном кооперативе, а
гражданке Л.А.Галаевой - период работы председателем
жилищно-строительного кооператива, указав, что право на
обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации
реализуется только в случае уплаты страховых взносов. В результате
названные граждане, выполнявшие в кооперативе определенную работу и
получавшие заработную плату, тем не менее оказались вне пределов
действия системы обязательного пенсионного страхования за счет
средств работодателя и были лишены возможности увеличивать свой
страховой стаж и формировать накопительную и страховую части
трудовой пенсии.
3.3. Введенное подпунктом 8 пункта 1 статьи 238 Налогового
кодекса Российской Федерации изъятие из установленных его статьями
236 и 237 объекта налогообложения и налоговой базы по единому
социальному налогу основано на учете природы перечисленных в нем
организаций, являющихся некоммерческими, не преследующими
извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности
(пункт 1 статьи 50 ГК Российской Федерации, пункт 1 статьи 2
Федерального закона от 12 января 1996 года "О некоммерческих
организациях"), в частности потребительских кооперативов -
объединений, основанных на началах членства и созданных для
удовлетворения материальных и иных потребностей участников путем
объединения ими имущественных паевых взносов (пункт 1 статьи 116
ГК Российской Федерации).
Оплата труда работников, заключивших трудовые договоры с
кооперативом (товариществом), и другие текущие расходы данного
объединения производятся за счет членских взносов - денежных
средств, периодически вносимых членами этих объединений на
указанные цели (статья 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года
"О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан"). В соответствии со статьей 17 Федерального
закона от 15 июня 1996 года "О товариществах собственников жилья" в
товариществах собственников жилья за счет обязательных платежей их
членов осуществляется содержание и ремонт помещений и общего
имущества (названный Федеральный закон в силу его статьи 4
распространяется и на все товарищества, товарищества
домовладельцев, жилищные кооперативы, жилищно-строительные
кооперативы с полностью выплаченным паевым взносом хотя бы одним
членом).
Законодатель, освободив подпунктом 8 пункта 1 статьи 238
Налогового кодекса Российской Федерации от обложения единым
социальным налогом суммы, выплачиваемые как наемным работникам
садоводческих, садово-огородных, гаражно-строительных и
жилищно-строительных кооперативов (товариществ), так и иным лицам,
выполняющим работы (услуги) для указанных организаций, включая их
председателей, исходил из конституционно значимой цели создания
условий для осуществления права граждан на жилище, отдых и охрану
здоровья и государственной поддержки кооперативов (товариществ),
что не вступает в противоречие с конституционными принципами, и
прежде всего - с конституционным принципом равенства в области
налогообложения.
4. Из взаимосвязанных положений статей 19 и 39 (часть 1)
Конституции Российской Федерации вытекают принципы равенства в
условиях получения трудовых пенсий и всеобщности права на
пенсионное обеспечение. Законодатель, который на основании статей
39 (часть 2), 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б", "ж" части 1) и 76
(части 1 и 2) Конституции Российской Федерации осуществляет
регулирование условий и порядка предоставления конкретных видов
пенсионного обеспечения, а также определяет организационно-правовой
механизм его реализации, связан в том числе необходимостью
соблюдения конституционных принципов справедливости и равенства и
требований к ограничениям прав и свобод граждан (статья 19, часть
1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
Исходя из этого законодателем предусмотрены две формы участия
в пенсионном страховании - обязательное и добровольное. Согласно
Федеральному закону "Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации" физические лица вправе добровольно вступить в
правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и
уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда Российской
Федерации за другое физическое лицо, за которое не уплачивает
страховые взносы страхователь в соответствии с данным Федеральным
законом (пункт 1 статьи 29). В силу названных конституционных
принципов в отношении лиц, выполняющих для кооперативов
(товариществ) работы (услуги), также допустимо добровольное
вступление в правоотношения по обязательному пенсионному
страхованию. Кроме того, лицам, не имеющим права на трудовую
пенсию, в порядке, установленном законом, выплачивается социальная
пенсия.
Использование различных механизмов пенсионного обеспечения для
разных категорий граждан предусмотрено законодателем в целях
соблюдения баланса их интересов и не может рассматриваться как
нарушающее конституционный принцип равенства перед законом. При
этом механизм добровольного вступления в правоотношения по
обязательному пенсионному страхованию - исходя из необходимости
соблюдения принципа всеобщности пенсионного обеспечения - не должен
препятствовать реализации права на пенсионное обеспечение. Между
тем в случаях, когда добровольное вступление в правоотношения по
обязательному пенсионному страхованию осуществляется в порядке
статьи 29 Федерального закона "Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации", реализация права на пенсионное
обеспечение физического лица - а значит, и лиц, выполняющих работы
(услуги) для кооперативов (товариществ), - зависит от усмотрения
тех, кто уплачивает за них страховые взносы.
В силу конституционно обусловленной всеобщности социального, в
том числе пенсионного, обеспечения пункт 1 статьи 29 Федерального
закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской
Федерации" в его конституционно-правовом смысле допускает
непосредственное, т. е. личное, добровольное вступление лица,
выполняющего работы (услуги) для кооператива (товарищества), в
правоотношения по обязательному пенсионному страхованию с
учреждениями Пенсионного фонда Российской Федерации. Именно при
условии, что такое лицо вправе добровольно платить страховые взносы
за самого себя, подпункт 8 пункта 1 статьи 238 Налогового кодекса
Российской Федерации не препятствует формированию страховой и
накопительной частей трудовой пенсии и не может рассматриваться как
нарушающий права, гарантированные статьями 19 (часть 1) и 39
Конституции Российской Федерации.
5. Принятый 20 июля 2004 года Федеральный закон "О внесении
изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской
Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу
некоторых положений законодательных актов Российской Федерации",
как следует из его содержания, в основном направлен на существенное
снижение налогового бремени. Вместе с тем согласно названному
Федеральному закону с 1 января 2005 года утрачивает силу и подпункт
8 пункта 1 статьи 238 Налогового кодекса Российской Федерации,
освобождающий в настоящее время от обложения единым социальным
налогом суммы, выплачиваемые за счет членских взносов
соответствующих кооперативов (товариществ) лицам, выполняющим для
них работы (услуги), - при том что в силу статьи 35 Федерального
закона от 15 апреля 1998 года "О садоводческих, огороднических и
дачных некоммерческих объединениях граждан" садоводы, огородники,
дачники и их садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие
объединения могут в установленном федеральными законами порядке
полностью или частично освобождаться от федеральных налогов,
взносов во внебюджетные фонды и платежей.
Отмена нормы, содержащейся в подпункте 8 пункта 1 статьи 238
Налогового кодекса Российской Федерации, означает, по существу,
лишение кооперативов (товариществ) государственной поддержки и
немотивированный отказ федерального законодателя от
преследовавшейся им ранее цели - создать посредством налогового
законодательства благоприятные условия для осуществления гражданами
таких прав, как права на жилище, отдых, охрану здоровья и на
объединение. Пытаясь именно таким, обременительным, путем усилить
гарантии пенсионного обеспечения лиц, выполняющих для кооперативов
(товариществ) работы (услуги), и не указав социально значимые цели,
которые, исходя из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской
Федерации, оправдывали бы принятое законодательное решение, он
поставил под угрозу правовую определенность и связанную с ней
предсказуемость законодательной политики в сфере поддержки
кооперативов (товариществ).
Кроме того, в силу требований статьи 6 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" вводимое правовое регулирование должно было
осуществляться законодателем с учетом выраженных Конституционным
Судом Российской Федерации правовых позиций. Так, Конституционный
Суд Российской Федерации указал, что исходя из конституционных
принципов равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации) и
соразмерности ограничений прав и свобод граждан социально значимым
интересам и целям, закрепленным в Конституции Российской Федерации
(статья 55, часть 3), обеспечение неформального равенства граждан
требует учета фактической способности гражданина (в зависимости от
его заработка, дохода) к уплате страхового взноса в соответствующем
размере; правовое регулирование взимания страховых взносов не
должно приводить к тому, что равное право на трудовую пенсию
(статья 39, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) для
разных категорий плательщиков страховых взносов окажется связанным
с существенно несоразмерными отчислениями на его финансирование
(Постановление от 24 февраля 1998 года по делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального
закона "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской
Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации,
Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в
фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год").
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации
подпункт 8 пункта 1 статьи 238 Налогового кодекса Российской
Федерации, поскольку возможность перечисления лицами, выполняющими
работы (услуги) для садоводческих, садово-огородных,
гаражно-строительных и жилищно-строительных кооперативов
(товариществ), страховых взносов в Пенсионный фонд Российской
Федерации в добровольном порядке не исключается законоположениями,
касающимися права этих лиц на пенсионное обеспечение, в их
конституционно-правовом истолковании, осуществленном
Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем
Постановлении.
2. В соответствии со статьей 100 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
правоприменительные решения по делам граждан А.И.Березова,
Г.А.Васютинской, Л.А.Галаевой, В.П.Крайнюкова, С.П.Молдашова,
С.Н.Панина, В.Н.Потапова, А.И.Пудовкина и В.Н.Юнды, основанные на
подпункте 8 пункта 1 статьи 238 Налогового кодекса Российской
Федерации в истолковании, расходящемся с его
конституционно-правовым смыслом, выявленном Конституционным Судом
Российской Федерации в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру
в установленном порядке с учетом их права добровольно вступить в
правоотношения по обязательному пенсионному страхованию.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,
действует непосредственно и не требует подтверждения другими
органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее
Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в
"Российской газете" и "Собрании законодательства Российской
Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в
"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 19-П