Текст очень длинный, поэтому разбит на части. Часть 1 из 3.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 г. № 910-р (Собрание законодательства Российской Федерации от 2001 г., № 31, ст. 3295)
По cоcтоянию на 07.07.2026 г.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 10 июля 2001 г. № 910-р
МОСКВА
О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)
(В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 06.06.2002 № 388)
В целях формирования условий, обеспечивающих последовательное повышение благосостояния населения на основе динамичного и устойчивого развития российской экономики:
1. Утвердить прилагаемую программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы).
2. Федеральным органам исполнительной власти при разработке нормативных правовых актов руководствоваться положениями программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы).
3. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке региональных программ социально-экономического развития руководствоваться положениями программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы).
Председатель Правительства Российской Федерации М.Касьянов
УТВЕРЖДЕНА распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р
ПРОГРАММА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СРЕДНЕСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ (2002 - 2004 годы)
(В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 06.06.2002 № 388)
СОДЕРЖАНИЕ
1. ЦЕЛИ И КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ 5
1.1. Долгосрочные ориентиры 5
1.2. Социально-экономические проблемы, ограничения развития и макроэкономические тенденции 7
1.3. Задачи среднесрочной программы и среднесрочные приоритеты 11
2. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 17
2.1. Основные направления социальной политики 17
2.2. Стабилизация демографической ситуации 19
2.3. Политика в сфере образования 20
2.4. Политика в области науки 26
2.5. Политика в сфере культуры 29
2.6. Реформирование здравоохранения 30
2.7. Развитие физической культуры и спорта 34
2.8. Трудовые отношения, занятость и миграция населения 35
2.9. Социальная поддержка населения 42
2.10. Пенсионная реформа 46
3. МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ 50
3.1. Создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата 50
3.1.1. Защита прав собственности и корпоративное управление 51
3.1.2. Реформирование налоговой системы 55
3.1.3. Развитие института банкротства и защита прав кредиторов 58
3.1.4. Дебюрократизация экономики 59
3.1.5. Выравнивание условий конкуренции и государственная антимонопольная политика 61
3.1.6. Управление государственной собственностью 64
3.1.7. Развитие рынка земли и других объектов недвижимости 66
3.1.8. Финансовая инфраструктура и финансовое посредничество 70
3.1.8.1. Реформирование банковской системы 70
3.1.8.2. Инструменты денежного рынка 73
3.1.8.3. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов 74
3.1.8.4. Развитие рынка страховых услуг 76
3.1.9. Политика поощрения инвестиций 79
3.2. Структурная политика 82
3.2.1. Цели, задачи и этапы реализации структурной политики 82
3.2.2. Направления развития промышленности и ее отраслей 85
3.2.3. Научно-техническая и инновационная политика 87
3.2.4. Политика в сфере развития "новой экономики" 89
3.2.5. Развитие телекоммуникационной и информационной инфраструктуры 92
3.2.6. Агропродовольственная политика 94
3.2.7. Развитие транспортного комплекса 96
3.2.7.1. Развитие транспортной инфраструктуры 96
3.2.7.2. Реструктуризация естественной монополии на железнодорожном транспорте 100
3.2.7.3. Транспорт нефти и нефтепродуктов 102
3.2.8. Структурные изменения в электроэнергетике 104
3.2.9. Структурные изменения в газовом комплексе 106
3.2.10. Структурные изменения в жилищно-коммунальном хозяйстве 109
3.2.11. Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (ОПК) 112
3.3. Экономические аспекты экологической политики и природопользования 115
3.4. Внешнеэкономическая политика 118
4. ФЕДЕРАЛЬНАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 126
4.1. Проблемные регионы 127
4.2. Интеграция экономического пространства 129
4.3. Основные направления развития макрозон 130
4.3.1. Северо-Запад (Северный и Северо-Западный экономические районы) 130
4.3.2. Европейский Центр (Центральный и Центрально-Черноземный экономические районы) 132
4.3.3. Поволжский регион (Волго-Вятский и Поволжский экономические районы) 133
4.3.4. Северный Кавказ 134
4.3.5. Урал 135
4.3.6. Сибирь (Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы) 136
4.3.7 Дальний Восток 137
4.4. Экономический федерализм и федеральная региональная социально-экономическая политика 139
4.4.1. Реформа межбюджетных отношений 139
4.4.2. Федеральная региональная социально-экономическая политика 141
4.4.3. Особенности социально-экономической политики развития районов Крайнего Севера 146
5. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ 148
6. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ 153
1. Цели и концепция программы
1.1. Долгосрочные ориентиры
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) включает положения, реализация которых направлена на достижение долгосрочных целей, содержащихся в Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года, направленной на обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения, сокращение разрыва по уровню благосостояния с ведущими экономически развитыми странами. Достижение этих целей возможно только путем построения динамично развивающейся рыночной экономики со стабильным и ясным законодательством, с более низкой степенью зависимости от мировой конъюнктуры, оптимальным участием государства в хозяйственной деятельности при усилении его роли как гаранта безопасности, а также в обеспечении социальных стандартов, экономической свободы, финансовой стабильности и эффективной инфраструктуры.
Итоги социально-экономического развития страны в 1999 - 2000 годах свидетельствуют о формировании тенденции к росту российской экономики: валовой внутренний продукт вырос на 14 процентов, объем промышленной продукции - на 24 процента, объем инвестиций в основные фонды - на 24 процента. Одновременно формировался и благоприятный социальный фон осуществления реформ - продолжался рост доходов, возрос уровень потребления, произошло резкое снижение забастовочной активности.
После августовского кризиса 1998 г. сложился ряд объективных предпосылок для начала общеэкономического подъема. Благодаря проведению осторожной денежно-кредитной политики и сдерживанию роста цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий девальвация рубля не привела к раскручиванию инфляционной спирали. В этих условиях отставание роста внутренних цен от масштабов девальвации повысило конкурентоспособность российской продукции как на внешнем, так и на внутреннем рынке, что способствовало улучшению платежного баланса и дало мощный импульс к подъему отечественного производства и оживлению деловой активности во всех сферах экономики.
Другими факторами, оказавшими позитивное влияние на экономику, стали перемены в микроэкономической среде и мотивации экономических агентов. За прошедшие годы все большая часть предприятий стала приспосабливаться к рыночным условиям, существенно изменился характер их хозяйственной деятельности: снизился удельный вес нерыночных расчетов особенно по естественным монополиям, второй год подряд растет прибыль. Способствуя поддержанию макроэкономической стабильности, бюджетная политика государства стала более взвешенной, бюджет стал сводиться с общим профицитом, что позволяет последовательно снижать долговую нагрузку на будущие поколения.
Вместе с тем социально-экономические проблемы, с которыми продолжает сталкиваться Россия, свидетельствуют о недостаточной устойчивости позитивных тенденций развития экономики.
Значительными остаются масштабы бедности, средние стандарты жизни недопустимо низки. Не обеспечиваются минимальные государственные социальные гарантии. Продолжается сокращение численности населения, не снижается отток квалифицированной рабочей силы в другие страны.
В 2000 году объем прибыли существенно увеличился, а общая сумма убытков по экономике в целом снизилась незначительно. Практически не изменилась доля убыточных предприятий, она сохранилась на уровне около 40 процентов.
Несмотря на рост инвестиций в 1999 - 2000 годах, сохраняется деформированность их структуры в сторону энергосырьевого сектора и транспорта.
В 1999 году на них пришлось 40 процентов от общего объема инвестиций (в начале 90-х годов эта доля составляла около 30 процентов, а в предыдущие десятилетия - 20 - 25 процентов). Такой "перекос" в сторону энергосырьевого сектора при отсутствии адекватного растущей экономике межсекторального перетока капитала консервирует отсталость ее перерабатывающих секторов, значительно усложняет задачу модернизации экономики.
Расчет на дальнейшую эксплуатацию благоприятных внешних факторов не может гарантировать поддержания устойчивых темпов роста. Необходимо существенное повышение эффективности производства, ускорение структурных реформ.
Целью данной программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) является формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста, была бы способна обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны.
Среднесрочная программа должна стать базовым документом, определяющим действия Правительства Российской Федерации в ближайшие три года, направленные на решение социально-экономических проблем страны. Реализация программных мероприятий будет логическим продолжением осуществления Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года и начатого в рамках Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 годы создания адекватной налоговой системы, правовых основ для снижения административных барьеров и ограничения непосредственного вмешательства государства в хозяйственную деятельность предприятий, формирования рынка земли, основ новой пенсионной системы, проведения таможенной, судебной реформ, реформы социального обеспечения, повышения качества и доступности важнейших социальных услуг, а также повышения эффективности экономической инфраструктуры.
1.2. Социально-экономические проблемы, ограничения развития и макроэкономические тенденции
Ключевой особенностью развития российской экономики в среднесрочной перспективе является необходимость одновременного повышения уровня жизни и развертывания модернизации национального хозяйства. Это будет происходить в условиях значительного масштабного отвлечения ресурсов на обслуживание внешнего долга и обеспечение безопасности страны. Модернизация экономики потребует также увеличения национальных расходов на развитие науки и образования, социальной инфраструктуры.
Другая особенность - усиление ограничивающего воздействия на темпы экономического роста со стороны сложившейся неэффективной структуры промышленности и недостаточного объема инвестиций в реальный сектор.
Экономический подъем 1999 - 2000 годов был связан с наличием значительных резервных мощностей и широкими возможностями импортозамещения. В таких условиях промышленный рост в разных отраслях происходил во многом автономно, роль межотраслевых взаимодействий была существенно снижена.
В 2002 - 2004 годах ситуация кардинально изменится. С одной стороны, динамика перерабатывающих отраслей во многом будет определяться возможностями повышения эффективности использования энергетических и сырьевых ресурсов. С другой стороны, технологически сопряженные отрасли будут "тормозить" друг друга, особенно в условиях недостаточной конкурентоспособности продукции и инерционных процессов выбытия производственных мощностей. На отраслевых рынках действие структурных ограничений проявится в снижении эластичности предложения по отношению к спросу, повышении цен и частичном замещении отечественных изделий импортными.
Реализация среднесрочной стратегии с учетом указанных ограничений диктует жесткие требования к темпам роста экономики, граница которого не менее 3,5 - 4,5 процента в среднем за год. При этом анализ показывает, что в перспективе темпы роста производства первичных ресурсов не превысят 2 - 4 процентов в среднем за год. Это означает, что повышение эффективности их использования должно составлять не менее 2 - 3 процентов в год.
В условиях сложившейся утяжеленной структуры экономики, сохраняющейся слабости рыночных институтов, устаревшей материально-технической базы предлагаемые динамика и качество развития недостижимы. Следовательно, инерционное развитие экономики оказывается тупиковым. Дальнейшая экспортно-сырьевая ориентация развития будет означать крайне неэффективное использование имеющегося потенциала.
При этом в краткосрочной перспективе энергосырьевой сектор будет оказывать на развитие российской экономики исключительно высокое влияние. Этот ресурс необходимо использовать для создания условий опережающего развития производства конкурентоспособной продукции с более высокой долей добавленной стоимости.
В среднесрочной перспективе источником устойчивого экономического роста может стать только форсированное расширение инвестиций в основной капитал при неуклонно расширяющемся внутреннем потребительском спросе. В период 2002 - 2004 годов объем инвестиций должен увеличиться не менее чем на 18,5 - 25 процентов, то есть возрастать с темпом не ниже 6 - 8 процентов в среднем за год. Одновременно с этим необходимо резко расширить инновационное наполнение инвестиций.
Правительство предполагает принять меры, направленные на стимулирование интенсивного обновления производственно-технологического аппарата, в целях обеспечения производства товаров и услуг с более высокой долей добавленной стоимости, способных повысить конкурентоспособность российской экономики в мировом хозяйстве.
В период 2002 - 2004 годов модели инвестиционного экономического роста будут соответствовать следующие макроструктурные сдвиги:
опережающий рост валового накопления основного капитала по сравнению с конечным потреблением;
снижение доли чистого экспорта в ВВП как за счет замедленного роста экспорта (1 - 2 процента в год в реальном выражении), так и ускоренного по отношению к ВВП роста импорта инвестиционных товаров;
стабилизация нормы валовых сбережений (32 - 34 процента ВВП) и конечного потребления (63 - 65 процентов ВВП);
опережающий рост доходов предприятий (валовой прибыли экономики) по сравнению с доходами домашних хозяйств (оплата труда) и государства;
повышение доли инвестиций в основной капитал в валовых сбережениях.
Переход к динамичному экономическому росту вызовет расширение внутреннего спроса на энергосырьевые ресурсы, что будет сопровождаться постепенным приближением внутренних цен на сырье к мировым и может привести к ускорению инфляции издержек и снижению доходов предприятий.
Отмеченные тенденции будут устранены при реализации курсовой и налоговой политики.
Важнейшим условием поддержания высоких темпов роста инвестиций в рамках стабилизации нормы валовых сбережений является сокращение вывоза капитала. Это будет сопровождаться ростом, с одной стороны, импорта, а с другой - валютных накоплений резидентов.
В этой связи задачей банковской системы и фондового рынка становится привлечение этих накоплений и трансформация их во внутренние инвестиции. В значительной степени это зависит от темпов реформирования банковского сектора.
Ожидаемые изменения в платежном балансе в 2002 - 2004 годах связаны со снижением как торгового сальдо, так и сальдо по текущим операциям, что может сопровождаться замедлением темпов роста валютных резервов. Поэтому для продолжения наращивания валовых золотовалютных резервов и увеличения денежного предложения необходимо сократить отток капитала и создать благоприятные условия для притока иностранных инвестиций.
Важным фактором, влияющим на экономическую ситуацию в стране, остается обменный курс рубля. Возможны два принципиально разных варианта экономической политики, которые условно можно охарактеризовать как политика слабого или сильного рубля.
Сохранение слабого рубля повышает конкурентоспособность отечественных товаров как на внутренних, так и на внешних рынках, обеспечивая таким образом более высокие краткосрочные темпы экономического роста. Однако такая политика имеет и ряд негативных последствий.
Прежде всего, защищая производство от внешней конкуренции, она ослабляет стимулы для проведения модернизации экономики, консервирует существующую неэффективную структуру экономики.
Основным источником доходов государства в данном сценарии окажется экспортный сектор, следовательно, потребуется значительное усиление вмешательства государства для более полного изъятия ренты и перераспределения ресурсов через бюджет. В этом случае при либерализации валютного рынка не следует ожидать сокращения оттока капитала.
Наконец, слабый рубль означает более высокую долговую нагрузку, поскольку выплаты по внешнему долгу будут составлять большую долю в процентах от ВВП и от доходов бюджета. Тогда в условиях проводимого снижения налоговой нагрузки сохраняется угроза нарушения макроэкономического равновесия.
Инвестиционно-активная стратегия, ориентированная на модернизацию российской экономики, неизбежно связана с последовательным укреплением рубля, поскольку при данном сценарии основными потенциальными источниками необходимого роста инвестиций служат сокращение оттока российского капитала и, в меньшей степени, прямые иностранные инвестиции. Реализация указанного сценария требует кардинального улучшения инвестиционного климата за счет проведения широких структурных реформ и укрепления базовых институтов государства.
Укрепление рубля стимулирует импорт машин и оборудования из стран дальнего зарубежья, что является важным фактором модернизации производства. Более равномерное распределение доходов будет способствовать относительно равномерному развитию отраслей, не сконцентрированному в сырьевом секторе. При прочих равных условиях сильный рубль обеспечит более высокий уровень реальных доходов населения.
Однако на начальном этапе будет наблюдаться замедление темпов экономического роста, которые в долгосрочной перспективе окажутся значительно выше, чем при первом сценарии.
Ключевой тактической проблемой реализации политики сильного рубля будет переключение на импорт инвестиционно-технологических ресурсов из развитых стран при сохранении экономически эффективной кооперации с государствами СНГ, особенно в области инвестиционного машиностроения.
Общая логика экономической политики Правительства Российской Федерации, предполагающей модернизацию экономики при сокращении вмешательства государства в хозяйственную деятельность и дальнейшей либерализации рынков, требует принятия стратегии сильного рубля. Однако при проведении этой политики следует поддерживать соответствие между темпами укрепления рубля и скоростью осуществления институциональных, структурных и социальных преобразований в стране.
1.3. Задачи среднесрочной программы и среднесрочные приоритеты
Для достижения среднесрочных целей Правительству потребуется решить ряд важных социальных, институциональных, макроэкономических и структурно-инвестиционных задач.
Первая задача - преодоление послекризисного спада уровня жизни на основе соответствующего роста ВВП и эффективности производства, создания благоприятных условий для расширения внутреннего спроса, что в первую очередь требует снижения уровня бедности и сокращения дифференциации доходов населения за счет усиления адресности социальной поддержки населения, стимулирования роста оплаты труда, обеспечения эффективного уровня занятости трудоспособного населения.
Необходимо отказаться от сложившейся практики, когда политика в области заработной платы рассматривается в основном с точки зрения решения социальных задач. Стимулирование ее роста во всех отраслях экономики Правительство Российской Федерации рассматривает как рычаг повышения эффективности производства российских предприятий, активизации национального рынка труда.
В целом политика доходов населения должна строиться исходя из того, что по мере их роста высоко- и среднеобеспеченные семьи во все большей степени будут способны оплачивать услуги жилищно-коммунального хозяйства, значительную часть услуг здравоохранения и образования, широкий спектр услуг обязательного и добровольного страхования. Сферой государственной ответственности должна остаться государственная социальная помощь малообеспеченным семьям, которая постепенно заменит собой действующую социально неоправданную и крайне неэффективную систему льгот и компенсаций.
В среднесрочной перспективе необходимо провести радикальную реформу трудовых отношений, направленную на рост оплаты труда, формирование равноправных экономических отношений между работодателями и наемными работниками, эффективное функционирование рынка труда. Для содействия устойчивому росту доходов необходимо создать условия для опережающего развития социальных институтов (образование, здравоохранение, культура) и развития механизмов социального партнерства. В период 2002 - 2004 годов будет осуществляться пенсионная реформа, в том числе на основе развития накопительных схем.
Вторая задача - создание условий для достижения роста производства преимущественно на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности. Будут предусмотрены меры по компенсации ожидаемого снижения влияния внешнего спроса на динамику развития экономики, поддержанию условий для опережающего роста валовых сбережений и инвестиций по сравнению с динамикой потребления. Для этого необходимо изменение пропорций между первичными и конечными секторами экономики, обеспечивающее ускоренное формирование накоплений в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, создание условий, при которых конечные отрасли имели бы возможность привлечения заемных средств, а энергосырьевой сектор, располагающий в настоящее время "избыточными" финансовыми ресурсами, имел бы мощные стимулы для инвестирования в российскую экономику.
С целью последовательной ликвидации субсидирования экономики посредством энергетических тарифов, перераспределения доходов из рентных отраслей реального сектора в перерабатывающие, сокращения оттока капитала должна быть повышена эффективность функционирования инфраструктурных отраслей, изменена тарифная политика и продолжена жилищно-коммунальная реформа (в увязке с внедрением механизмов адресной социальной защиты).
Проведение структурной политики, направленной на устранение "узких мест", препятствующих экономическому росту, предполагает своевременное выявление структурных ограничений, разработку технологий их преодоления.
Важным фактором повышения общей эффективности экономики будет устранение диспропорций в системе относительных цен, снижение энергоемкости производства, сокращение косвенного субсидирования хозяйствующих субъектов государственными и муниципальными органами власти и домохозяйствами.
Учитывая ограниченность ресурсов, которые государство сможет направлять на цели структурной политики, выбор приоритетов имеет первостепенное значение. Безусловным приоритетом, увязанным с реформированием естественных монополий, а также с реформой жилищно-коммунального хозяйства, будет программа снижения энергоемкости производства и повышения эффективности использования энергоресурсов во всех секторах экономики.
Третья задача - нормализация функционирования и воспроизводства производственно-технологического аппарата. Необходимо расширение внутренних финансовых источников инвестиций, прежде всего, за счет роста доходов и накоплений реального сектора и привлечения сбережений населения, а также создание благоприятных условий для притока прямых иностранных инвестиций. Следующим шагом должен стать переход к режиму интенсивного обновления производственного аппарата не только в энергетическом секторе, но и в остальных секторах экономики, направленный на создание условий для повышения инвестиционной активности в секторах, производящих конечную продукцию. Помимо привлечения импорта (машин, технологического оборудования) с целью удовлетворения потребности в инвестиционных ресурсах необходимо восстановление и развитие их производства внутри страны на основе использования и совершенствования имеющегося инновационного и технологического потенциала.
Четвертая задача - формирование институциональной среды, которая бы стимулировала экономический рост на основе притока капитала в реальный сектор экономики.
Необходимо внедрение действенных механизмов защиты прав собственности, развитие конкурентных рынков товаров, услуг и капиталов, ресурсов (в том числе земли), активизация процедур банкротства неэффективных собственников и распространение международных стандартов корпоративного управления (в том числе в государственном секторе), повышение роли малого и среднего предпринимательства.
Получат дальнейшее развитие институциональные формы финансового посредничества и система предлагаемых ими услуг потребителям.
Формирование эффективной системы финансового посредничества в экономике потребует развития ликвидного рынка ссудного капитала и фондового рынка, снижения рисков кредитования и обеспечения доступности информации о финансово-экономическом положении предприятий и кредитных организаций, повышения доверия к институтам финансового посредничества.
Пятая задача - неукоснительное выполнение государством своих финансовых обязательств и использование бюджета в качестве активного инструмента государственной экономической политики. В первую очередь это касается повышения эффективности расходования бюджетных средств, что особенно важно в условиях необходимости ограничения роста непроцентных расходов.
Основными направлениями бюджетной политики в среднесрочной перспективе являются:
совершенствование бюджетной политики в области расходов (на основе критериев, отражающих эффективность бюджетных средств и определенных исходя из приоритетов социально-экономической политики);
создание системы управления государственными активами и пассивами, которая позволит значительно повысить устойчивость бюджетной системы, придаст гибкость проводимой бюджетной политике, снизит риски, связанные со структурой государственного долга;
совершенствование бюджетного процесса, обеспечение прозрачности бюджета и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы;
формирование справедливой, нейтральной и эффективной налоговой системы с целью снижения налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности, формирования благоприятных условий развития предпринимательства, обеспечения сбалансированности государственного бюджета.
Шестая задача - укрепление экономических основ федерализма. Решение этой задачи предполагает упрочение единого экономического пространства на основе приведения законодательств субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Одновременно необходимо повышение экономической самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе разграничения функций, полномочий, источников формирования финансовых ресурсов между федеральным и региональным уровнями. Необходимо также создание условий и стимулов для активизации участия регионов в реализации общефедеральных и межрегиональных программ, сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов на основе федеральной системы социальных стандартов и нормативов (с учетом региональной специфики).
Седьмая задача - осуществление денежно-кредитной политики, направленной на поддержание возможно более низкого инфляционного фона и не подрывающей мотивации к сбережению и инвестированию, обеспечение предсказуемой динамики валютного курса, низких положительных процентных ставок, а также сбалансированности денежного предложения и спроса.
Решение основных задач в сфере денежно-кредитного регулирования потребует согласованных действий со стороны Правительства Российской Федерации и Банка России при обеспечении независимости Банка России в формулировании задач денежно-кредитной политики и способах их решения.
Банк России будет ориентироваться на повышение прозрачности своей деятельности в части обоснования принятых на себя обязательств по конечной цели денежно-кредитной политики, анализа состояния инфляционных процессов, объяснения причин и ожидаемых результатов предпринятых им действий по денежно-кредитному регулированию.
Реализация денежно-кредитной политики будет осуществляться в условиях режима плавающего валютного курса, позволяющего обеспечивать соответствие курса рубля фундаментальным экономическим факторам, поддерживать объем золотовалютных резервов страны на адекватном уровне.
Темпы роста денежной массы в предстоящий период сохранят роль одного из важнейших индикаторов проведения денежно-кредитной политики при расширении круга экономических показателей, используемых при ее формировании и осуществлении. В случае превышения в результате сохранения значительного активного сальдо торгового баланса денежного предложения над спросом Банк России будет осуществлять необходимые стерилизационные мероприятия.
Решающее значение в ограничении инфляции приобретает рост производительности труда и сокращение себестоимости материальных факторов производства, развитие ресурсосберегающих технологий под влиянием активизации механизмов рыночной конкуренции. В этих условиях Правительство Российской Федерации и Банк России будут исходить из необходимости сбалансированного подхода к определению ключевых параметров макроэкономической политики, прежде всего, темпов инфляции и экономического роста. Постепенная либерализация порядка проведения валютных операций, в том числе переход к преимущественно уведомительному порядку проведения капитальных операций, будет способствовать созданию благоприятных условий для привлечения долгосрочного иностранного капитала.
* * *
Устойчивое развитие экономики и общества, формирование сильного и эффективного государства возможно только на основе социальной консолидации, расширения социальной поддержки целей и действий власти. Социальная консолидация является необходимым условием для укрепления демократических институтов и последовательного развития гражданского общества. В свою очередь, социальная консолидация и массовая поддержка власти могут быть обеспечены только в том случае, если реальным приоритетом развития государства и экономики станет социально значимая цель - обеспечение благополучия, безопасности и достойной жизни граждан России. При этом необходимо учитывать, что российское общество крайне неоднородно. Это во многом определяет различие интересов его социальных групп. Сильная социальная политика в сочетании с созданием условий для раскрепощения инициативы наиболее активной части общества должны обеспечить баланс интересов и социальную консолидацию общества на основе надежных социальных гарантий.
2. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
2.1. Основные направления социальной политики
Целью социальной политики является последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ, прежде всего качественного образования, медицинского и социального обслуживания.
Предстоит принять конкретные действия по решению серьезных социальных проблем, главными из которых являются:
высокий уровень бедности и значительная дифференциация денежных доходов населения;
неблагоприятная демографическая ситуация, характеризующаяся низкими уровнями рождаемости, ожидаемой средней продолжительностью жизни, что приводит к демографическому старению, а также естественной убыли населения;
широкое распространение льгот и компенсационных выплат без учета нуждаемости получателей;
недофинансирование организаций социально-культурной сферы.
В этих целях Правительство Российской Федерации сконцентрирует основные усилия на следующих основных направлениях:
обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшения их дифференциации на основе увеличения заработной платы, повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшения пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержки населения (перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты наиболее нуждающимся гражданам);
значительное сокращение социальной и экономической бедности, в первую очередь минимизация крайней бедности в местах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безопасности граждан, подверженных риску существенного ухудшения материальной обеспеченности и наступления бедности;
обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества важнейших социальных благ, к числу которых относятся, прежде всего медицинское, социальное обслуживание и общее образование;
безусловная приоритетность инвестиций в человека, и прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в мировой экономике, а также в здравоохранение. В этих целях предусматривается опережающий рост ассигнований на цели социального развития по сравнению с большинством других направлений государственных расходов;
осуществление максимально эффективной защиты социально уязвимых граждан, которые не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и нуждаются в государственной поддержке;
усиление страховых принципов социальной защиты населения при выходе на пенсию, в случае болезни, а также при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях;
создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;
создание условий для эффективной занятости населения, обеспечение баланса спроса и предложения на рынках труда, в том числе на основе повышения качества и конкурентоспособности рабочей силы, развития миграционных процессов;
осуществление мероприятий по социальному развитию села;
улучшение демографической ситуации на основе осуществления мероприятий по снижению уровня смертности населения и создания предпосылок для стабилизации показателей рождаемости;
реформирование трудового законодательства, приведение его в соответствие с требованиями рыночной экономики.
2.2. Стабилизация демографической ситуации
Целью демографической политики на среднесрочную перспективу является проведение мероприятий по снижению уровня смертности населения и создание предпосылок для стабилизации показателей рождаемости.
В связи с этим основными задачами Правительства в области демографической политики являются:
разработка на долгосрочную перспективу конкретных мер по реализации демографической политики с учетом перспектив социально-экономического развития Российской Федерации и региональных особенностей демографических процессов;
разработка механизмов материальной поддержки семьи при рождении детей, в том числе увеличение размеров единовременного пособия при рождении ребенка в зависимости от очередного рождения, пособия на период отпуска по уходу за ребенком до 1,5 лет;
улучшение качества медицинской помощи, развитие профилактики, диагностики и лечения социально значимых заболеваний;
разработка мер, предусматривающих аттестацию рабочих мест с целью выявления неблагоприятных факторов, воздействующих на здоровье работников, а также порядка экономического стимулирования работодателей в улучшении условий и охраны труда;
разработка и реализация мер по профилактике правонарушений, пьянства и наркомании;
совершенствование системы мер медико-социальной реабилитации категорий населения, которые в силу жизненных обстоятельств попали в сложные условия существования (освободившихся из мест лишения свободы, бездомных, не имеющих постоянного места жительства и работы).
Большое значение для получения наиболее полной и достоверной информации о населении страны, проведения широкого круга исследований по формированию и корректировке демографической политики будет иметь Всероссийская перепись населения, а также создание Государственного регистра населения Российской Федерации.
В области создания условий жизнедеятельности семьи, дающих возможность воспитания нескольких детей, основным направлением должно стать обеспечение учета демографического аспекта при разработке и реализации государственной жилищной политики, в том числе:
поддержание системы жилищных стандартов, обеспечение режима благоприятствования системы жилищных стандартов для семей с детьми;
содействие развитию рыночных форм обеспечения доступности жилья, наилучшим образом удовлетворяющих жилищные потребности семей, находящихся в активной фазе репродуктивного цикла;
учет количества детей в семье, нуждающейся в улучшении жилищных условий, при определении размера помощи со стороны государства (безвозмездные субсидии на приобретение жилья и т.п.).
2.3. Политика в сфере образования
Реализация политики в сфере образования на период до 2004 года будет строиться исходя из приоритетности развития этой отрасли как неотъемлемого условия модернизации российского общества и обеспечения конкурентоспособности российской экономики.
Процесс модернизации системы образования будет осуществляться с учетом реально складывающейся экономической ситуации, результатов, полученных в ходе экспериментов и реализации основных мероприятий в этой области в 2000 - 2001 годах, а также с учетом складывающихся демографических тенденций.
Определяющее значение будет иметь деятельность по обеспечению равенства доступа к образованию для различных социальных слоев и территориальных групп населения. Правительство Российской Федерации будет стремиться к установлению социально приемлемого соотношения платных и бесплатных услуг в области образования при сохранении бесплатного и общедоступного общего образования. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять во все возрастающей степени и сумму частных интересов семей и организаций.
При этом среди основных задач, стоящих перед системой образования, остаются:
содействие успешной адаптации молодежи в обществе и на рынке труда; противодействие негативным социальным процессам, таким, как распространение алкоголизма, наркомании и криминогенности в молодежной среде, борьба с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних;
развитие специального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья;
создание условий вхождения новых поколений в открытое информационное общество, поддержка повсеместного использования информационных технологий, компьютеризация школ и создание единой информационной среды образования;
повышение вклада образования в модернизацию экономики, что требует:
обновления содержания и структуры профессионального обеспечения условий для развития научных школ в фундаментальном и инженерном образовании, в сфере информационных технологий;
расширения подготовки кадров высшей квалификации.
В качестве основных путей реализации задач, стоящих перед системой образования, следует выделить следующие.
Обновление содержания образования, повышение его качества.
В целях обновления содержания образования, повышения его качества необходимо решить следующие задачи:
1. Устранить перегруженность учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний.
2. Пересмотреть методы обучения, существенно расширив долю тех из них, которые формируют навыки анализа информации, самообучения. Увеличить долю открытого образования.
3. Восстановить и укрепить связи профессионального образования с практикой и научными исследованиями.
4. Повысить стандарты и качество преподавания социальных наук и в первую очередь экономики, права, основ политической системы, менеджмента, социологии, иностранных языков.
5. Осуществить переход на сопоставимую с мировой практикой систему статистики и показателей качества образования.
6. Расширить участие общества в управлении образованием путем создания:
попечительских советов, что позволит обеспечить приток в образование дополнительных финансовых, материальных, кадровых ресурсов, их эффективное использование и общественный контроль;
условий для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования, фондов поддержки образования (образовательных учреждений, организаций);
системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования.
7. Обеспечить полную и последовательную реализацию правового статуса учебного заведения, заложенного в законе об образовании. Это включает:
договорные формы отношений с учредителем или частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;
государственное регулирование деятельности учебных заведений через механизмы аккредитации;
формирование независимой системы аттестации и контроля качества образования.
В период 2002 - 2004 годов в области дошкольного образования необходимо сформировать минимальные государственные требования к данному виду образования. Предполагается разделить собственно дошкольное образование и содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях на основе гибких программ подготовки к школе, в том числе с индивидуальным графиком их посещения (неполная неделя, неполный день и т.п.).
Стратегическая линия развития системы общего среднего образования состоит в его адаптации к изменившимся социально-экономическим условиям в части содержания образования, организационно-экономическом механизме деятельности школ, в управлении ими. В этой связи необходимыми условиями являются личностная ориентированность и индивидуализация образовательного процесса; многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ; эффективная поддержка инновационных мероприятий и активное участие общества в развитии образования; усиление социальной и гуманитарной ориентированности общего среднего образования; направленность образовательного процесса на развитие способностей мышления, выработку практических навыков. Необходимо существенно повысить роль коммуникативных дисциплин, прежде всего информационных технологий, русского и иностранных языков.
В 2002 - 2004 годах в области общего среднего образования будет продолжаться широкомасштабный эксперимент по обновлению его содержания. Необходимо разработать стандарты общего среднего образования, а также требования к уровню подготовки выпускников различных ступеней среднего образования.
Механизмы и варианты осуществления реструктуризации сельской школы должны включать: создание образовательных центров в сельской местности в различных их вариантах, развитие транспортного обслуживания сельских школ, развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения. Решение о выборе варианта оптимизации сети сельских школ необходимо принимать с учетом местных условий.
На современном этапе увеличивается потребность в специалистах с начальным и средним профессиональным образованием для обеспечения технологической культуры производства, административно-технической поддержки процессов управления, развития рыночной инфраструктуры, технического, информационного и социального сервиса.
В целях адаптации к спросу на рынках труда и обеспечения вертикальной мобильности учащихся начальной и средней ступеней профессионального образования необходимо создать условия для:
интеграции средних специальных учебных заведений с учебными заведениями, реализующими программы начального профессионального образования, профессионального технологического обучения школьников, переподготовки взрослого населения;
интеграции средних специальных учебных заведений с высшей школой, их включения в состав университетских комплексов (в том числе с сохранением статуса юридического лица);
оптимизации сети учебных заведений начального профессионального образования, апробирования и внедрения новых моделей финансирования начального профессионального образования.
Основными задачами в области содержания начального и среднего профессионального образования должны стать:
актуализация содержания и повышение выпускных стандартов, их ориентация на международный уровень качества, расширение социального партнерства с работодателями, профсоюзами и службами занятости, участие работодателей, инвесторов и экспертов как в формировании стандартов, так и в создании условий для значительного повышения качества профессиональной подготовки выпускников;
усиление профессиональной составляющей и разработка оптимальной концепции реализации среднего (полного) общего образования в учебных заведениях начального профессионального образования.
Для обновления структуры высшего профессионального образования, его адаптации к потребностям общества и экономики предусмотрено создание механизма выявления и трансляции социального заказа на подготовку специалистов данного уровня образования, который должен представлять собой сбалансированную совокупность потребностей населения, организаций и государства. Наряду с этим усиливается роль государственных приоритетов в профессиональном образовании, в первую очередь в формировании "кадрового заказа" для развития перспективных рынков и технологий. В дальнейшем с учетом итогов эксперимента по введению единого государственного экзамена будет определен порядок приема в вузы и соответствующего финансирования по государственным именным финансовым обязательствам.
Создание университетских комплексов как нового типа учебных заведений будет предусматривать интеграцию учебных заведений различных уровней образования: формирование ассоциаций и консорциумов, включающих в себя как учебные заведения, так и научно-исследовательские институты, экспериментальные и венчурные предприятия. В рамках комплексов будут разработаны сопряженные образовательные программы разных уровней профессионального образования.
Для опережающей подготовки высококвалифицированных специалистов по приоритетным направлениям предусматривается создание федеральных научно-образовательных центров.
Эффективная модернизация образования предполагает создание федеральной и региональных систем управления качеством образования.
Будет проведена работа по введению единого государственного экзамена (ЕГЭ) с целью обеспечения объективности и унификации итоговой аттестации в системе общего образования и вступительных испытаний системы профессионального образования.
Приоритетной сферой государственных интересов является создание условий для качественной реализации на основе бюджетного финансирования образовательных программ всех уровней.
Необходимо обеспечить увеличение средств федерального бюджета, направляемых на нужды образования, а также сформировать механизм финансирования получения гражданами общего среднего образования, гарантирующий безусловное выполнение требований государственного стандарта данного уровня образования.
Планируется осуществить изменение структуры бюджетных расходов на образование, в которой должны быть сформированы три крупных блока:
обеспечение реализации образовательных программ (текущее финансирование), осуществляемое главным образом на нормативно- подушевой основе (по итогам соответствующих экспериментов);
развитие материально-технической базы образовательных учреждений и организаций, компьютеризация и информатизация образовательного процесса, приобретение учебно-лабораторного и научного оборудования, научной и учебной литературы, разработка современных учебных программ (бюджет инноваций). Распределение указанных средств будет осуществляться в основном на конкурсной основе при условии привлечения софинансирования со стороны бюджетов других уровней и внебюджетных средств;
адресное финансирование социальных услуг, сопутствующих образовательному процессу.
Особую актуальность приобретает решение проблемы расширения базы финансирования образования за счет стимулирования притока в отрасль средств из внебюджетных источников, включая средства населения, инвесторов и спонсоров.
Будет развита нормативная база образования, предусматривающая увеличение разнообразия организационно-правовых форм государственных образовательных учреждений и организаций, увеличение их хозяйственной самостоятельности. В 2002 - 2004 годах в высшем профессиональном образовании будет проведен эксперимент по апробации механизма нормативно-подушевого финансирования получения образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).
Предполагается приступить к введению системы адресного стипендиального обеспечения путем предоставления стипендий студентам из числа детей-сирот, инвалидов, ветеранов боевых действий, а также социальных стипендий для лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, при сохранении и развитии системы академических стипендий, поощряющих успеваемость студентов, их участие в научной работе.
Острой остается проблема сиротства. В целях преодоления этого негативного социального явления, обустройства и облегчения социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предполагается принятие в 2002 году решений, направленных на стимулирование передачи указанных категорий детей на воспитание в приемные семьи и детские дома семейного типа.
Предполагается разработать и приступить к реализации комплекса мер социальной поддержки работников системы образования, включая совершенствование системы оплаты труда.
2.4. Политика в области науки
Для российской науки 90-е годы стали периодом кризиса, результатом которого явились невостребованность научных разработок и низкий уровень инновационной активности отечественных предприятий.
Объем основных фондов за 1990 - 1999 годы в научно-технической сфере снизился более чем в три раза.
Уровень инновационной активности (доля инновационно-активных предприятий в общем их числе в промышленности) в 1999 году составлял 6,2 процента. Доля инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции в 1999 году составила 3,5 процента, а затрат на инновации - 1,06 процента.
Одной из самых острых проблем науки остается кадровая проблема. Средний возраст исследователей, имеющих ученую степень, приблизился к пенсионному. Ежегодно в науке закрепляется лишь 3,5 тыс. молодых специалистов. В основе снижения качественных параметров научных кадров лежит в первую очередь низкий уровень оплаты труда в науке.
Главной целью государственной политики в сфере науки в среднесрочной перспективе станет сохранение и развитие накопленного научного потенциала путем укрепления кадрового состава, совершенствования механизмов финансирования науки.
Особое внимание необходимо уделить поддержке фундаментальной науки и инновациям в таких областях, как поддержание национальной безопасности, развитие социальной сферы, решение экологических проблем, совершенствование государственного управления.
Реформирование научно-технической сферы охватит сферу управления наукой, институты, организации и учреждения государственного сектора науки. Завершение реструктуризации позволит заложить основы новой институциональной структуры государственного сектора науки, а именно:
объединить государственные организации со схожей тематикой в крупные межотраслевые структуры федерального уровня;
обеспечить более тесную интеграцию научной и образовательной сфер;
передать часть научных организаций в ведение регионов;
акционировать или приватизировать научные организации, не вошедшие в государственный сектор науки.
Реформирование академической науки будет направлено на сохранение основного ядра фундаментальной науки путем сокращения органов управления, количества подведомственных организаций и численности их сотрудников, а также на создание условий для адаптации академического сектора науки к рыночным условиям и привлечения дополнительных источников финансирования. Необходимо принять меры по усилению интеграции академических научных организаций и образовательных учреждений с целью развития исследований в приоритетных направлениях и удовлетворения кадровых потребностей фундаментальной науки и научных комплексов высокотехнологичных отраслей промышленности.
Нуждается в реорганизации система государственных научных центров (ГНЦ) на основе интеграции с академической наукой и высшей школой, с одной стороны, и производством, с другой стороны, с целью создания конкурентоспособной наукоемкой продукции на основе фундаментальных и поисковых исследований мирового уровня.
Ближайшая задача кадровой политики в области науки состоит в сохранении талантливой части научных кадров.
Основные меры по привлечению и закреплению молодежи в науке в современных условиях связаны с созданием привлекательных условий для работы, творческого и социального роста. Это предполагает увеличение заработной платы, дальнейшее развитие программ поддержки научных школ, государственных стипендий.
В ближайшей перспективе следует сфокусировать внимание на поддержке научных разработок в следующих направлениях:
информационные технологии и электроника;
производственные технологии;
новые материалы и химические технологии;
технологии живых систем;
экология и рациональное природопользование.
В целях формирования условий для стабилизации и развития научного комплекса Правительство Российской Федерации направит свои усилия на решение следующих задач:
снижение возрастных и повышение квалификационных характеристик кадрового потенциала;
переоснащение приборного парка науки;
повышение престижности научного труда и увеличение притока в эту сферу талантливой молодежи;
стимулирование внебюджетного конкурсного финансирования науки через научные и венчурные фонды, конкурсные проекты и т.п.;
углубление интеграции науки и образования в системе "школа-вуз-аспирантура-докторантура".
2.5. Политика в сфере культуры
Поддержка культуры будет являться одним из приоритетных направлений государственной политики. Основными задачами государственной, культурной политики на период до 2004 года являются:
сохранение культурного потенциала и культурного наследия страны, обеспечение преемственности развития российской культуры наряду с поддержкой культурных инноваций, отечественной кинематографии, содействие развитию архивного дела, информационных технологий электронных и печатных средств массовой информации;
развитие и укрепление инфраструктуры отрасли, обеспечивающей единство культурного пространства страны, базовые условия для доступа граждан к культурным благам и информационным ресурсам государственных музейных, библиотечных и архивных фондов;
развитие профессионального и самодеятельного искусства народов России внутри страны и продвижение лучших образцов за рубеж;
Для достижения поставленных целей, сохраняя гарантированную поддержку государством развития культуры, намечается продолжить реформирование организационно-хозяйственного механизма отрасли. Реформы будут направлены на улучшение материально-технической базы организаций культуры и искусства, в первую очередь особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, и их эффективное использование; обеспечение равных возможностей для населения различных регионов страны и представителей разных социальных групп для получения доступа к культурным ценностям, совершенствование диалога культур в многонациональном государстве; концентрацию бюджетных средств на приоритетных направлениях развития культуры и искусства; создание условий для привлечения в сферу культуры и искусства дополнительных ресурсов из негосударственного сектора, а также развития меценатства и спонсорства.
Продолжится работа по созданию общероссийских систем мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, сохранности предметов музейного, архивного, библиотечного фондов и кинофонда.
Реформирование отечественной кинематографии будет осуществляться посредством структурной реорганизации государственного сектора и активизации рыночных механизмов взаимодействия сферы производства, проката и показа киновидеопродукции.
К 2003 году предполагается создать правовые основы для деятельности попечительских советов, которые будут осуществлять функции общественного надзора за деятельностью организаций культуры и искусства.
Кроме того, предусматривается разработать меры, способствующие:
эффективному использованию недвижимого имущества, находящегося в собственности организаций культуры и искусства федерального значения;
созданию более благоприятных экономических и правовых условий для развития в сфере культуры и искусства частных в особенности некоммерческих организаций;
осуществлению перехода на контрактную систему найма творческих работников учреждений культуры и искусства.
2.6. Реформирование здравоохранения
Основной целью государственной политики в области реформирования здравоохранения на период до 2004 года является улучшение состояния здоровья населения на основе обеспечения доступности медицинской помощи путем создания правовых, экономических и организационных условий предоставления медицинских услуг, виды, качество и объемы которых соответствуют уровню заболеваемости и потребностям населения, современному уровню развития медицинской науки, а также ресурсам, которыми располагают государство и граждане.
Для достижения указанной цели необходимо решение ряда дополнительных задач, в том числе:
внедрение системы стратегического планирования развития здравоохранения;
обеспечение сбалансированности объемов государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской и лекарственной помощи с финансовыми возможностями государства;
развитие нормативно-правовой базы, обеспечивающей в области охраны здоровья координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и субъектов медико-социального страхования;
проведение структурных преобразований в системе здравоохранения и внедрение новых медицинских технологий с целью оптимизации сети лечебно-профилактических учреждений;
завершение перехода к финансированию медицинских организаций, предоставляющих медицинскую помощь, предусмотренную базовой программой обязательного медицинского страхования, за счет средств страховых источников;
обеспечение хозяйственной самостоятельности медицинских учреждений и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций, развитие негосударственного сектора здравоохранения;
развитие медицинской науки и научно-медицинского потенциала;
внедрение в практику новых форм и методов обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора, гигиенической и эпидемиологической экспертизы, мониторинга здоровья людей, медико-санитарного образования;
формирование институтов защиты прав пациентов и медицинских работников;
обеспечение доступности медицинской помощи для сельского населения.
Совершенствование хозяйственного механизма функционирования системы здравоохранения.
В среднесрочном периоде планируется переход к системе обязательного медико-социального страхования, а также повышение ответственности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, субъектов медико-социального страхования за реализацию государственной политики в области охраны здоровья населения.
Необходимо продолжить совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы предоставления медицинской помощи, в том числе с целью обеспечения прозрачности финансовых потоков в здравоохранении, выполнения гарантированных объемов бесплатной медицинской помощи, а также легализации платных медицинских услуг, оказываемых организациями здравоохранения различных форм собственности.
Для повышения эффективности функционирования системы здравоохранения будут продолжены отработка механизмов финансового выравнивания условий оказания медицинской помощи в рамках государственных гарантий по регионам, внедрение стандартов технологий диагностики и лечения, разработка и применение нормативов ресурсной обеспеченности здравоохранения (финансовых, материальных), введение формулярной системы лекарственного обеспечения, регистрация цен на лекарственные средства, обеспечение адресности льгот для населения на лекарственные средства.
Планируется осуществить разработку системы заказов и договоров на оказание медицинской помощи населению учреждениями здравоохранения, что позволит создать в здравоохранении эффективную конкурентную среду, привлечь к реализации программ государственных гарантий предоставления бесплатной медицинской помощи организации негосударственного сектора и обеспечить повышение качества предоставляемых медицинских услуг.
Инвестиционная политика в здравоохранении будет направлена на развитие материально-технической базы государственной системы здравоохранения, обеспечивающее повышение эффективности ее использования. С этой целью необходимо установить правила оснащения государственных медицинских организаций медицинским оборудованием, его применения и обновления, а также порядок согласования с вышестоящими органами исполнительной власти решений об инвестициях в здравоохранение на строительство новых объектов здравоохранения, реконструкцию и приобретение дорогостоящего оборудования за счет средств соответствующих бюджетов.
Повышению эффективности использования государственных финансовых ресурсов будет способствовать концентрация лимитов государственных инвестиций на объектах высокой степени строительной готовности, а также реализация федеральных целевых программ, направленных на борьбу с такими заболеваниями, как туберкулез, СПИД, инфекционные заболевания, сахарный диабет, артериальная гипертония, онкологические заболевания, а также программ поддержки материнства и детства.
Основной целью среднесрочного периода является реформирование систем обязательного медицинского и социального страхования путем формирования единой системы обязательного медико-социального страхования (ОМСС), которая позволит:
сформировать действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности;
повысить эффективность управления финансовыми средствами ОМСС;
обеспечить тесную взаимосвязь между предоставлением лечебных и санаторно-курортных услуг;
осуществлять в рамках единой системы ОМСС лечебные и реабилитационные мероприятия для пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
обеспечить эффективную организацию медицинской экспертизы при расследовании несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
В период до 2004 года в рамках создания системы ОМСС необходимо осуществить переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения на всех этапах движения финансовых средств отрасли: формирование, распределение и расходование.
Одним из средств обеспечения баланса между обязательствами и финансовыми возможностями государства должно являться развитие форм добровольного медицинского страхования.
Базовая программа ОМСС должна охватывать основную часть видов и объемов медицинской помощи. Из бюджета на договорной и программной основе будут покрываться расходы на социально значимые заболевания, дорогостоящие виды медицинской помощи, приобретение особо дорогостоящего оборудования, новое строительство. При этом продолжится финансирование из федерального бюджета дополнительных лечебных услуг для ряда категорий лиц, нуждающихся в специализированном лечении по профессиональным и иным объективным основаниям (в том числе для работников ядерно и радиационно опасных производств, лиц, пострадавших при радиационных авариях и ликвидации их последствий и др.)
Методы оплаты медицинской помощи необходимо подчинить решению долгосрочной задачи стимулирования процесса реструктуризации здравоохранения. Это предполагает постепенный переход от оплаты фактических объемов медицинской помощи к оплате планируемых объемов отдельных видов медицинской помощи, определяемых на основе заказа медицинским организациям.
При оплате амбулаторно-поликлинической помощи предстоит осуществить переход на подушевое финансирование. При оплате стационарной помощи необходимо в договорной форме определять необходимые объемы, устанавливая допустимые отклонения фактических и плановых объемов помощи. Аналогичные методы оплаты должны действовать и в части бюджетных средств, направляемых на финансирование специализированных видов медицинской помощи (высокотехнологичных медицинских услуг, психиатрической, наркологической помощи и т.д.).
Необходимо усилить государственный контроль за деятельностью страховщиков, а также за расходованием страховых средств.
2.7. Развитие физической культуры и спорта
Особое внимание в 2002 - 2004 годах будет уделяться улучшению физической подготовленности и физического развития населения, совершенствованию развития детско-юношеского спорта, расширению сети спортивных школ, созданию физкультурно-оздоровительных и спортивных подростковых клубов по месту жительства.
Основной задачей в развитии физической культуры и спорта будет являться расширение возможностей граждан заниматься физической культурой и спортом независимо от их доходов и благосостояния.
Решение этой задачи будет осуществляться в рамках реализации соответствующих федеральных и территориальных программ, улучшения профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов, а также укрепления материально-технической базы за счет средств бюджетов разных уровней.
В высших и средних учебных заведениях физической культуры и образовательных учреждениях наряду с действующими предполагается создание новых кафедр и факультетов по подготовке специалистов, специализирующихся на работе с дошкольниками, детьми младшего и среднего школьного возраста, учащимися специальных медицинских групп, людьми, имеющими хронические заболевания, инвалидами и пенсионерами.
Важным направлением деятельности станет создание информационно-образовательных программ, направленных на формирование у населения потребности в регулярных занятиях физической культурой и спортом и здоровом образе жизни.
Для развития единого информационного пространства в сфере физической культуры и спорта планируется создание федеральной, региональных и локальных информационных систем, разработка пропагандистских и информационных технологий по основным видам деятельности отрасли, в том числе путем использования в практике грантов по социальным программам.
Будет продолжена работа по созданию общероссийской системы мониторинга, оценки и прогнозирования состояния здоровья и физической подготовленности населения, а также физического развития детей, подростков и молодежи, подготовке спортсменов высокой квалификации, осуществлены меры по дальнейшему совершенствованию финансово-хозяйственного механизма в отрасли (включая страхование в спорте).
2.8. Трудовые отношения, занятость и миграция населения
Приоритетным направлением в деятельности Правительства Российской Федерации в сфере труда будет поэтапное приведение трудового законодательства в соответствие с требованиями рыночной экономики.
Принятие Трудового кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в его развитие станет основой обеспечения гармонизации интересов работников, работодателей и государства, повышения гибкости трудовых отношений. При этом особое внимание будет уделено усилению реальной защиты основных трудовых и социальных прав работника.
Предстоит законодательно определить, когда льготы, гарантии и компенсации, предоставляемые работникам, обеспечиваются работодателем, а когда государством или иными организациями.
Государственные меры по повышению эффективности защиты трудовых прав граждан будут осуществляться в следующих основных направлениях:
совершенствование досудебных институтов и механизмов защиты трудовых прав;
введение новых законодательных норм, расширяющих возможности граждан в защите трудовых прав;
поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан;
информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости;
оказание государственной поддержки в развитии системы негосударственной защиты трудовых прав.
В среднесрочный период получит дальнейшее развитие система социального партнерства, прежде всего на уровне организации с тем, чтобы способствовать повышению роли индивидуальных и коллективных договоров в регулировании вопросов оплаты и условий труда.
Будет продолжено совершенствование коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, в том числе системы представительных органов социального партнерства (прежде всего объединений работодателей), процедур переговорного процесса, обеспечения независимости профсоюзных организаций от работодателя.
Признание позитивной, социально значимой роли профсоюзов и других общественных организаций, защищающих трудовые права граждан, в деле формирования в России новых трудовых отношений и развития современной рыночной экономики будет подкрепляться регулярными консультациями между Правительством Российской Федерации и представителями работников и работодателей.
Адаптация трудового законодательства к реалиям рыночной экономики позволит создать цивилизованный рынок труда, легализовать доходы по заработной плате и наладить регулирование трудовых отношений, обеспечить действенную защиту трудовых прав работников.
Особое место в области трудовых отношений принадлежит вопросам оплаты труда. Предстоит обеспечить функционирование механизма регулирования заработной платы, основанного на взаимодействии социальных партнеров и государства.
В реальном секторе экономики политика оплаты труда будет реализовываться на основе формирования рыночного механизма организации оплаты труда, основанного на социальном партнерстве и включающего межотраслевое и отраслевое регулирование заработной платы на основе тарифных соглашений и коллективных договоров, тарифное регулирование в организациях всех форм собственности через утверждаемые ими системы заработной платы.
Сферой прямого и непосредственного воздействия государства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления остается установление и обеспечение минимальных социальных гарантий в оплате труда; регулирование оплаты труда работников бюджетных организаций; районное регулирование заработной платы и налоговое регулирование оплаты труда.
В среднесрочном периоде важнейшими задачами должны стать:
поэтапное в меру роста инфляции повышение минимального размера оплаты труда;
формирование принципов и организационных основ системы тарифного регулирования, учитывающей различия в сложности выполняемых работ и квалификации исполнителей, обеспечивающей правовые гарантии оплаты труда и обоснованные соотношения между ставками (окладами) профессионально-квалификационных групп работников для использования в системе социального партнерства;
совершенствование оплаты труда работников бюджетной сферы на основе уточнения статуса Единой тарифной сетки;
разработка и осуществление комплекса мер по восстановлению стимулирующей роли заработной платы, повышению ее удельного веса в стоимости производимой продукции (услугах) и денежных доходах населения;
создание экономических, организационных и других условий, обеспечивающих своевременную и в полном объеме выплату заработной платы, а также погашение задолженности по оплате труда в организациях всех форм собственности;
введение нового порядка установления и применения районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.
Важными вопросами государственной социальной политики будут оставаться также вопросы улучшения условий и охраны труда.
В течение 2002 - 2004 годов одновременно с созданием системы медико-социального страхования будет совершенствоваться механизм обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
В течение 2002 года будут совершенствоваться механизмы осуществления данного вида обязательного социального страхования в целях повышения объемов и качества предоставляемой страховой защиты, включая реабилитацию застрахованных, повышения мотивации страхователей по решению задачи снижения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости за счет проведения в этих целях превентивных мероприятий, направленных на улучшение условий и охраны труда застрахованных лиц.
Будут устранены проблемы несовершенства статистического, информационного, аналитического и методологического обеспечения данного вида страхования, что вызвано малым опытом работы новой страховой системы, а также недостаточным учетом накопленного опыта коллективного страхования работников от несчастного случая и профессиональных заболеваний.
В целом 2003 год - ключевой этап реформирования обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: финансирование мероприятий по этому виду страхования будет осуществляться объединенным фондом обязательного медико-социального страхования с ведением раздельного учета.
К 2004 году планируется обеспечить:
развитие дополнительных стимулов, препятствующих росту числа нетрудоспособных в связи с причиненным на производстве вредом здоровью, путем улучшения условий и охраны труда - важного элемента качества жизни экономически активного населения;
высокое качество лечения и реабилитации для работников, пострадавших от несчастных случаев и профессиональных заболеваний;
экономичность данного вида страхования с точки зрения каждого страхователя в отдельности и большую эффективность для развития общества и экономики России;
оптимизацию системы тарификации рисков с учетом дифференциации страховых взносов в зависимости от уровня и характера профессиональных рисков (актуарности) несчастных случаев в конкретных организациях;
формирование в необходимом и достаточном объеме и соотношении резервов устойчивости страховой системы и ресурсов на производство превентивных мероприятий, обеспечивая их эффективное накопление и вложение;
оптимизацию и внутреннюю сбалансированность объемов и видов обязательств системы обязательного страхования профессиональных рисков, исключения дублирования и параллелизма в работе с государственными внебюджетными фондами.
В среднесрочном периоде предполагается обеспечить реальные условия привлечения к страховому обслуживанию негосударственные страховые организации. В этих целях будет предварительно осуществлено обособление средств по данному виду страхования на отдельных счетах финансовой отчетности, то есть раздельный учет в рамках объединенного фонда обязательного медико-социального страхования, а также сформированы финансовые ресурсы, необходимые для осуществления намечаемых преобразований.
Основными направлениями государственной политики на рынке труда в среднесрочной перспективе будут следующие:
расширение доступа незанятых граждан к активным программам содействия занятости на основе повышения их мотивации к трудовой деятельности, внедрение обязательных процедур оценки эффективности программ занятости;
осуществление превентивных мер по предупреждению высвобождения работников, смягчению последствий массовых высвобождений на основе проведения предувольнительных консультаций по вопросам трудоустройства, широкого информирования о потребности работодателей в кадрах, возможности профессионального обучения и переподготовки с последующим трудоустройством;
изменение оснований и порядка выплаты пособий по безработице и достижение более тесной увязки выплаты пособий по безработице с результатами профилирования безработных;
дальнейшее развитие, повышение качества и продуктивности системы профессионального обучения и профессиональной ориентации безработных граждан и незанятого населения в целях обеспечения конкурентоспособности и роста профессиональной мобильности рабочей силы на рынке труда;
улучшение информирования граждан о спросе на рабочую силу и ее предложении, расширение доступа населения к информации о вакансиях;
оказание адресной поддержки при трудоустройстве гражданам, особо нуждающимся в социальной защите;
проведение мероприятий по внедрению эффективных механизмов профилирования безработных, ориентация программ трудоустройства на наиболее уязвимые категории безработных, выявляемых по результатам профилирования;
совершенствование механизма организации общественных работ на основе повышения их социального статуса, расширения видов и масштабов с учетом потребности регионов в развитии социальной инфраструктуры и поддержки доходов беднейших слоев населения;
повышение мобильности рабочей силы посредством разработки эффективной системы профессионального обучения и переобучения;
координация профессионально-квалификационной структуры подготовки рабочих и специалистов в учреждениях профессионального образования всех уровней с потребностью территориальных рынков труда;
содействие незанятой молодежи в возрасте до 18 лет, не имеющей профессии (специальности) и впервые вступающей на рынок труда, в направлении в учреждения профессионального образования.
Необходимо разработать и осуществить мероприятия по оптимизации численности работающих в учреждениях социально-культурной сферы, подавляющее большинство из которых содержится за счет бюджетов всех уровней.
С учетом прогнозируемых демографических тенденций будут проведены мероприятия по сокращению численности работников образовательных учреждений, прежде всего не занятых преподавательской деятельностью. Численность работников учреждений здравоохранения и культуры предстоит привести в соответствие с объемами оказываемых ими услуг.
При решении задач повышения конкурентоспособности отечественных предприятий особое внимание будет уделено вопросам повышения качества рабочей силы соответственно требованиям, предъявляемым на международных рынках. В этих целях намечается:
привести классификацию профессий работников в соответствие со структурными изменениями, происходящими на рынке труда;
разработать систему оценки качества рабочей силы, гибко и оперативно реагирующую на непрерывные изменения в требованиях к квалификации и профессиональной подготовке работников;
содействовать формированию систем внутрипроизводственного обучения в целях обеспечения единства и сопоставимости требований к квалификации работников, предъявляемых на рынке труда;
привести национальную систему профессиональных стандартов в соответствие с требованиями, предъявляемыми на международных рынках труда.
В целях повышения эффективности государственного управления в социально-экономической сфере необходимо реформирование системы государственной службы, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в тесной взаимосвязи с административной реформой.
Реформирование системы государственной службы будет проводиться исходя из принципов оптимизации структуры государственных органов и их аппаратов, четкого разграничения задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений и будет направлено на приведение системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и экономическими условиями, разработку эффективных механизмов проведения кадровой политики, повышение профессионального уровня государственных служащих.
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в области миграции населения будут связаны с реализацией Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, предусматривающий в том числе мероприятия:
по обеспечению условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду на основе разработки и реализации новых подходов и направлений по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев, создания более гибких механизмов использования ими различных видов ссуд, кредитов, жилищных субсидий. Поскольку возможности государства по приему и обустройству мигрантов ограничены, поддержка будет оказываться только наиболее уязвимым или нуждающимся гражданам, основные же усилия будут концентрироваться на создании условий для самообеспечения и самообустройства мигрантов;
по содействию привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. Предполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированных специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке - граждан стран СНГ). Предстоит разработать меры селективной миграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам) с учетом необходимых пропорций привлечения мигрантов на временной и постоянной основе. Одновременно предусматривается усиление взаимодействия центральных и местных органов власти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест. В связи с этим особое внимание будет уделяться созданию эффективной системы противодействия нелегальной миграции иностранной рабочей силы;
по усилению влияния миграционных процессов на улучшение обеспечения отраслей экономики отдельных территорий квалифицированной рабочей силой. Данное направление предполагает создание условий для повышения территориальной мобильности рабочей силы (в том числе на основе развития региональных рынков жилья и необходимых социальных услуг) с учетом необходимости предотвращения чрезмерной концентрации мигрантов в одних регионах и необоснованно высокого оттока населения в других, защиты страны от незаконной миграции, создания механизма социальной поддержки вынужденных переселенцев. При этом предусматривается ограничить государственные обязательства по содействию переселению (трудовой миграции) путем более активного привлечения средств хозяйствующих субъектов (работодателей).
В регионах с экстремальными природно-климатическими условиями предусматривается постепенный переход на преимущественно ротационную систему привлечения необходимых квалифицированных кадров с учетом реальных потребностей производства, в том числе на основе более широкого использования вахтового метода ведения работ.
Предстоит разработать механизм участия собственных средств мигрантов и вынужденных переселенцев в приобретении (строительстве) жилья, а также участия работодателей в финансировании жилищного обустройства указанных категорий граждан.
2.9. Социальная поддержка населения
Целями государственной политики в области социальной поддержки населения на рассматриваемый период являются:
смягчение негативных последствий бедности, снижение социального неравенства и предотвращение социального иждивенчества;
повышение эффективности социальных пособий и предоставление других форм помощи малоимущим семьям на основе принципа адресности;
расширение рынка и повышение качества предоставляемых социальных услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами;
расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами.
Для реализации поставленных целей преобразования в системе государственной социальной помощи будут направлены на достижение следующих задач:
обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых семей, не обладающих возможностями для самостоятельного решения социальных проблем;
повышение эффективности социального обслуживания населения, в том числе за счет активного привлечения негосударственных организаций;
четкое разграничение и при необходимости перераспределение полномочий между различными уровнями власти в сфере социальной поддержки населения;
развитие конкурсного финансирования в социальной сфере с привлечением альтернативных источников финансирования различных видов социальной помощи.
Будут разработаны и реализованы государственные меры по преодолению бедности, предусматривающие снижение ее уровня в среднесрочном периоде, предупреждение ее возрастания и распространения, в том числе с использованием различных механизмов и подходов к конкретным социально-экономическим группам населения.
В целях уточнения методологии определения прожиточного минимума как критерия бедности в соответствии с законодательством в условиях реформирования социальной сферы будет осуществляться актуализация потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения с учетом практики экспертизы региональных потребительских корзин.
В основу реформ в сфере социальной поддержки населения будет положен принцип адресной направленности социальной помощи на основе проверки нуждаемости, сутью которой является сосредоточение государственных ресурсов на удовлетворении потребностей тех, кто наиболее в них нуждается.
Потребуется постепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения.
Льготы, установленные для различных категорий работающих граждан (в частности, для работников правоохранительных органов, военнослужащих), будут переведены в форму денежных выплат.
При отказе от традиционно сложившегося уравнительного предоставления социальных льгот будут учитываться категории граждан, которые по своему физическому, возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения. В этом случае социальные льготы будут трансформироваться в один из видов государственной социальной помощи.
Государственная социальная помощь будет оказываться только малообеспеченным семьям, чей совокупный доход ниже величины прожиточного минимума и находящимся в тяжелой жизненной ситуации. В связи с этим требуют совершенствования процедуры обязательной проверки нуждаемости ее получателей, а также обязательности использования всех возможностей для самостоятельного преодоления тяжелой жизненной ситуации.
Предусматривается постепенное введение контрактной системы, предусматривающей встречные обязательства клиента при получении помощи (трудоустройство, участие в общественных работах, в программах социально-психологической реабилитации и др.)
Потребуется разграничить полномочия, права и ответственность в этой сфере между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. На федеральном уровне предполагается установить общие условия, правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи. В задачи федеральных органов исполнительной власти входит формирование законодательной нормативной базы, определяющей параметры бедности и механизмы ее преодоления, разработка методик адресного порядка оказания государственной социальной помощи и контроль за его осуществлением, проверка законности принимаемых на региональном уровне решений. Функции определения размеров и видов оказания социальной помощи, а также установления дополнительных условий для получения нуждающимися гражданами социальной помощи предполагается передать на региональный уровень. Непосредственное предоставление социальной помощи целесообразно осуществлять органами местного самоуправления, так как по своей природе они максимально приближены к населению.
Сохраняется актуальность решения задачи определения потребности субъектов Российской Федерации в финансировании адресной социальной помощи с учетом необходимости межбюджетного выравнивания. При этом финансирование государственной социальной помощи, предусмотренное законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, должно осуществляться из бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации.
Для усиления государственной помощи гражданам, имеющим детей, будут приняты меры по обеспечению своевременной и в полном объеме выплаты ежемесячных пособий.
В последние годы увеличилась численность граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в комплексных мерах социальной поддержки (инвалиды, военнослужащие, принимавшие участие в боевых действиях, лица без определенного места жительства, граждане старшего поколения, безнадзорные и беспризорные дети).
Целью государственной политики в отношении указанных категорий социально уязвимых граждан является создание условий для реализации и обеспечения им равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. В частности, необходимо принятие мер по повышению социального статуса и уровня материального обеспечения военнослужащих, членов их семей, ветеранов Вооруженных Сил Российской Федерации, созданию государственной системы медико-социальной и медико-психологической реабилитации участников боевых действий, жертв вооруженных конфликтов и чрезвычайных ситуаций.
В связи с ростом численности граждан, имеющих инвалидность, прежде всего детей, возросла потребность в проведении их медицинской, профессиональной и социальной реабилитации. Приоритетными направлениями в среднесрочный период будут являться:
совершенствование государственных служб медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов;
стимулирование производства протезно-ортопедических изделий и других технических вспомогательных средств, облегчающих труд и быт инвалидов, расширение ассортимента и повышение качества этих изделий;
обеспечение доступности для инвалидов зданий и сооружений, средств транспорта, связи и информации и т. д.
В сфере социальных услуг будут решаться задачи по расширению рынка и повышению качества предоставляемых услуг; децентрализации системы социальных служб; дальнейшему развитию негосударственного сектора.
Предполагается дальнейшее развитие программно-целевых и конкурсных механизмов финансирования деятельности по предоставлению населению социальных услуг с целью обеспечения равного доступа к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги.
Предусматривается разработать общие требования к деятельности государственных, муниципальных, частных и иных учреждений, предоставляющих различные виды социальных услуг, на основе государственных стандартов социального обслуживания и системы оценки качества выполнения социальных программ; использовать наряду с государственным финансированием частные благотворительные средства; развивать самоокупаемость социальных услуг в сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки.
В целях обеспечения эффективного управления процессами в социальной сфере будет продолжена работа по комплексной информатизации социальной сферы, которая позволяет создать единую систему сбора, хранения и представления информации, характеризующей состояние социальной сферы Российской Федерации.
2.10. Пенсионная реформа
Основными проблемами существующей пенсионной системы являются низкий уровень пенсий, слабая их дифференциация. Комплекс мер по повышению уровня выплачиваемых пенсий в 1999 - 2000 годах позволил обеспечить рост реального размера пенсий, однако основные проблемы пенсионной системы остаются нерешенными. Несмотря на принимаемые меры, средний размер назначенных пенсий остается на уровне ниже прожиточного минимума пенсионера.
Достигнутая в последние время на этом фоне относительная финансовая устойчивость пенсионной системы не создает надежных предпосылок для ее развития в будущем. Долгосрочный демографический прогноз свидетельствует об ускорении процесса старения населения после 2007 года. В результате увеличение численности пенсионеров будет сопровождаться снижением числа работающих, осуществляющих платежи в пенсионную систему. Поэтому сохранение распределительного принципа финансирования пенсий в перспективе приведет к ухудшению финансового состояния пенсионной системы и снижению уровня выплачиваемых пенсий.
Дальнейшее развитие сферы пенсионного обеспечения предполагается осуществлять по трем основным направлениям:
реформирование сложившейся пенсионной системы, осуществляющей выплату пенсий на распределительной основе;
выработка правовых норм и основных методических и организационных мероприятий, направленных на введение механизмов накопительного финансирования пенсий и обеспечение их функционирования;
преобразование системы предоставления досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых взносов, обеспечивающих необходимый размер пенсии на период с момента достижения льготного пенсионного возраста и до достижения общеустановленного пенсионного возраста.
В среднесрочной перспективе главной задачей реформирования распределительной пенсионной системы будет:
установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в Пенсионный фонд Российской Федерации в период трудовой деятельности;
постепенное повышение реального уровня пенсионного обеспечения граждан при условии поддержания финансовой устойчивости пенсионной системы;
повышение реального размера пенсий при соблюдении финансовых ограничений, устанавливаемых бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации и федеральным бюджетом.
Общий финансовый баланс пенсионной системы должен поддерживаться на уровне, позволяющем осуществлять платежи на финансирование обязательных накопительных пенсий. Дальнейшее реформирование пенсионной системы предполагает формирование трудовой пенсии из трех частей:
базовая часть трудовой пенсии будет иметь фиксированный размер, одинаковый для всех получателей государственных пенсий, выполнивших минимальные требования по трудовому стажу. Выплата базовой части пенсии осуществляется из сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет;
страховая часть трудовой пенсии, зависящая от результатов труда конкретного человека, которые оцениваются на основании накопленных гражданином пенсионных прав в связи с уплатой работодателями страховых платежей за данного человека в Пенсионный фонд Российской Федерации в течение всей его трудовой деятельности. Величина накопленных пенсионных прав отражается в виде условного пенсионного капитала на индивидуальном лицевом счете застрахованного. Индексация накопленных пенсионных прав граждан осуществляется с учетом динамики средней заработной платы в стране и темпов инфляции.
Размер пенсии будет соответствовать сумме уплаченных в Пенсионный фонд Российской Федерации страховых взносов и средней продолжительности выплаты пенсий;
накопительная часть трудовой пенсии, исчисляемая из накопленных сумм страховых взносов (налога) и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, и выплачиваемая по достижении общеустановленного пенсионного возраста. Размер пенсий будет рассчитываться исходя из суммы средств, отраженных в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, и установленного периода выплаты пенсии.
Исходя из суммы средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, будет назначаться выплата наследникам в случае смерти застрахованного лица.
Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования за счет части платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации будет создан неперсонифицированный резерв, призванный обеспечить безусловное выполнение обязательств государства перед застрахованными лицами при изменениях демографических и иных условий функционирования социально-экономической системы.
Начиная с 2002 года предусматривается установить отчисления в накопительную составляющую обязательной пенсионной системы, отражаемые в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц в системе индивидуального (персонифицированного) учета Пенсионного фонда Российской Федерации. Накопительная часть трудовой пенсии формируется за счет уплаты страховых взносов (налога) и начисленного на них инвестиционного дохода. Ставка страховых взносов в накопительную часть государственной пенсионной системы в течение всей трудовой деятельности не понижается. При этом отчисления в распределительную пенсионную систему будут снижаться на величину отчислений в накопительную систему.
Средства, учтенные в специальной части индивидуальных лицевых счетов, составляют пенсионные резервы и подлежат инвестированию.
Инвестирование пенсионных резервов должно обеспечить максимальную прозрачность и подконтрольность государству финансовых потоков, надежность вложений и их устойчивую долгосрочную доходность.
Для обеспечения деятельности накопительной системы будут определяться порядок и сроки оценки стоимости инвестиционного портфеля, порядок размещения резервов обязательного пенсионного страхования, методика расчета инвестиционных индексов, порядок учета инвестиционного дохода в специальной части индивидуальных лицевых счетов.
Созданная система персонифицированного учета Пенсионного фонда Российской Федерации должна быть полностью адаптирована к проблемам реформирования всей цепи отношений между работодателями, Пенсионным фондом Российской Федерации, застрахованными лицами и пенсионерами - от уплаты страховых взносов до назначения и выплаты пенсии и системой учета плательщиков страховых взносов. Кроме того, должна быть обеспечена организация учета фактически поступивших платежей за застрахованное лицо, введение специальной части индивидуального лицевого счета для фиксации размера денежных средств, направляемых на накопительное финансирование пенсий, а также технология учета и распределения инвестиционного дохода.
Реформирование пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда предполагается осуществить за счет обязательного профессионального пенсионного страхования на основе накоплений дополнительных обязательных страховых взносов, уплачиваемых работодателем в профессиональные пенсионные системы (государственную и негосударственные), и предоставления социальным партнерам возможности альтернативного выбора конкретных форм этих систем в рамках коллективных договоров (соглашений). В качестве альтернативы выбора может предусматриваться повышение заработной платы работникам, занятым на рабочих местах, дающих право на льготную пенсию на сумму причитающихся к уплате дополнительных страховых взносов.
Введение профессионального пенсионного страхования влечет за собой прекращение приобретения пенсионных прав по досрочному выходу на пенсию в распределительной части пенсионной системы. Ранее приобретенные права по досрочному выходу на пенсию будут конвертированы в условный пенсионный капитал.
В целях защиты прав участников профессиональных систем будут введены единые требования к осуществлению инвестиционной деятельности независимо от форм функционирования профессиональных пенсионных систем, а также дополнительные требования к надежности и репутации организаций, осуществляющих обязательное профессиональное пенсионное обеспечение.
Лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусматривается сохранить на ближайшие годы право на назначение пенсии по действующим условиям. В перспективе преобразование этих пенсий будет осуществлено на принципах, аналогичных используемым при формировании профессиональных пенсионных систем.
3. Модернизация экономики
3.1. Создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата
Цель среднесрочной программы Правительства Российской Федерации в области улучшения делового климата - создание прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы.
За период с 1998 года в экономике России сложились благоприятные тенденции, которые определяют общую предсказуемость ситуации на ближайшие годы. Это, прежде всего:
макроэкономическая стабильность, устойчивость валютного курса, адекватные темпы и предсказуемость инфляции;
улучшение налогового законодательства, постепенное снижение налогового бремени;
недопущение ухудшения условий для инвесторов;
начало судебной реформы и меры по обеспечению единства закона на всей территории страны.
На этой базе необходимы действия по укреплению и развитию институциональных основ, формирующих деловой климат в стране. Приоритетными для Правительства Российской Федерации являются следующие задачи:
защита прав собственности и улучшение корпоративного управления;
развитие института банкротства и защита прав кредиторов;
выравнивание условий конкуренции и действенная антимонопольная политика;
дебюрократизация экономики;
повышение эффективности управления государственной собственностью;
развитие финансовой инфраструктуры.
3.1.1. Защита прав собственности и корпоративное управление
Основа благоприятного делового климата - неприкосновенность прав собственности и действенность механизмов, обеспечивающих переход прав на имущество.
В части формирования действенных механизмов реализации прав собственности в период до 2004 года Правительство Российской Федерации ставит следующие задачи:
обеспечить защиту добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности, совершенствовать механизмы государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, определенные законодательством, создать надежные и эффективные системы регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав;
способствовать формированию системы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, в том числе ввести институт коллективных исков для защиты прав неопределенного круга инвесторов, расширить практику косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом;
обеспечить привлечение к ответственности должностных лиц органов государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной иных нарушений его прав;
усовершенствовать порядок исполнительного производства как по линии развития норм федерального закона об исполнительном производстве, так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов.
Защита прав акционеров и инвесторов будет включать в себя защиту как имущественных прав, так и прав на участие в управлении.
Будут созданы механизмы защиты имущественных прав акционеров при увеличении уставного капитала, дополнительной эмиссии акций, реорганизации и ликвидации организаций, проведении процедур финансового оздоровления и банкротства, совершении крупных сделок. Будут приняты меры по повышению ответственности менеджеров при совершении сделок с признаками наличия конфликта интересов, а также ответственности лиц, располагающих служебной информацией, за совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами.
Проблемы вывода активов и трансфертного ценообразования в ущерб эмитенту, акционерам, кредиторам и государству будут решаться как в рамках федерального закона об акционерных обществах, так и посредством практического применения норм Уголовного кодекса Российской Федерации (ст. 165, 201, 204), совершенствования налогового законодательства и его применения, совершенствования форм финансовой отчетности, усиления требований к порядку совершения крупных сделок и сделок с участием заинтересованных лиц.
Будут приняты меры по устранению зависимости регистраторов от эмитентов и крупных акционеров при одновременном ужесточении требований к регистраторам. Процедура раскрытия информации из реестра зарегистрированным лицам и государственным органам будет подробно регламентирована с учетом положений законодательства о коммерческой тайне.
В целях повышения прозрачности деятельности организаций будет расширен состав раскрываемой организациями информации и усилена ответственность за сроки предоставления, достоверность и качество предоставляемой информации. Будет создана единая информационная система, обеспечивающая равноправный, своевременный и финансово необременительный доступ к публичным отчетам эмитентов ценных бумаг.
Правительство Российской Федерации поддержит развитие институтов третейских судов как эффективных механизмов досудебного разрешения споров, в том числе третейского суда, специализирующегося на защите прав инвесторов.
Принципиально важным для вовлечения сбережений населения в инвестиционные процессы является стимулирование развития существующих институтов коллективных инвестиций, а также создание условий для появления ряда дополнительных инвестиционных механизмов, ориентированных на потребности частных инвесторов (индивидуальных инвестиционных схем).
Для реализации этих условий усилия Правительства Российской Федерации будут направлены на создание в полном объеме соответствующей нормативной базы, а также действенных механизмов ее применения исходя из следующих принципов:
установление равного правового режима для юридических и физических лиц в гражданских правоотношениях;
ориентация на частно-правовые способы защиты собственности;
обеспечение правопорядка в сфере гражданского оборота не только за счет превентивных ограничений, но и за счет возможности быстрой компенсации в полной мере любого причиненного ущерба законным правам и интересам участников гражданских правоотношений;
установление и применение мер вплоть до уголовной ответственности за деяния, носящие наиболее опасный характер и подрывающие основы функционирования рынка.
В целях развития корпоративного управления Правительство Российской Федерации намерено проводить работу по совершенствованию законодательства и формированию судебных механизмов защиты интересов собственников, кредиторов, управляющих, работников организаций, а также способствовать распространению позитивной практики корпоративного управления и внедрению в российских компаниях общепризнанных норм и правил корпоративного поведения.
Развитие корпоративного управления в среднесрочной перспективе требует согласованных изменений в законодательстве об акционерных обществах, о банкротстве, о рынке ценных бумаг, трудовом, административном и уголовном праве.
Большое значение для развития корпоративных отношений, защиты прав акционеров и кредиторов будет иметь повышение финансовой прозрачности организаций посредством поэтапного сближения российских стандартов финансовой отчетности с международными системами финансовой отчетности.
Для максимально полного и своевременного обеспечения объективной статистической информацией государства, хозяйствующих субъектов и общества в целом необходимо развитие государственной статистики. Для решения этой задачи предстоит дальнейшее внедрение системы национальных счетов на основе создания интегрированных информационных ресурсов федеральных органов государственной власти, адаптированных к международным стандартам бухгалтерского учета и отчетности. Разработку официальной статистической информации планируется осуществлять на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, гармонизированного с международными классификациями.
Статистическое наблюдение за состоянием экономики страны и отдельных ее секторов будет базироваться на проведении раз в 5 - 10 лет сплошных обследований - экономических переписей, в промежутках между которыми будут осуществляться периодические выборочные обследования по широкому спектру проблем. В этой связи предстоит осуществить необходимые организационно-методологические мероприятия для проведения Всероссийской экономической переписи всех хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации и Всероссийской сельскохозяйственной переписи.
Одно из приоритетных направлений деятельности Правительства Российской Федерации - защита прав на интеллектуальную собственность. Меры в этой области будут направлены на защиту от недобросовестной конкуренции, от подделок продукции и ущемления других прав, относящихся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях. Будет осуществляться контроль за научно-техническими изобретениями стратегического оборонного характера, которые относятся к разряду секретных, определены процедуры правовой охраны и коммерциализации секретных изобретений.
3.1.2. Реформирование налоговой системы
Основной целью налоговой реформы является достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов.
Основные принципы налоговой реформы заключаются в выравнивании условий налогообложения, снижении общего налогового бремени и упрощении налоговой системы. При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.
В среднесрочной перспективе налоговая реформа будет реализовываться по следующим направлениям:
1. Совершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговой системе стабильности и большей прозрачности, повышения уровня нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям организаций и потребителей, снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков за счет:
реформирования отдельных видов налогов (введение новых или замена действующих налогов, изменение механизма взимания налогов), сокращения числа налогов и сборов, отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов (прежде всего "оборотных" налогов), в частности:
а) отмена налогов с продаж, на покупку иностранной валюты, на операции с ценными бумагами, на содержание автомобильных дорог, а также ряда мелких региональных и местных целевых сборов;
б) повышение бюджетообразующего значения налогов, связанных с использованием природных ресурсов, введение налога, призванного обеспечить изъятие сверхдоходов, связанных с ценовой конъюнктурой;
в) переход после завершения формирования земельного кадастра и создания единых объектов собственности к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог;
г) введение системы экологических платежей, охватывающей все виды негативного воздействия на окружающую среду;
д) расширение круга операций, облагаемых государственной пошлиной;
е) введение налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов, включающих налогообложение при выполнении соглашений о разделе продукции при добыче нефти из низкопродуктивных участков недр, модифицированного порядка уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей, малых предприятий, а также особых экономических зон;
придания налоговому законодательству большей четкости и "прозрачности", не оставляющей места для неоднозначного толкования налоговых норм, в том числе на основе мер по рационализации и упрощению бухгалтерского учета, определению экономически обоснованного состава вычитаемых затрат;
пересмотра и отмены большинства налоговых льгот, сокращения перечня оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств.
2. Совершенствование норм и кодификация правил, регламентирующих деятельность налоговых органов и налогоплательщиков, устранение противоречий налогового и гражданского законодательства.
3. Установление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение "теневых" экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от налогов. Основными направлениями данной работы будут являться:
изменение организационной структуры налоговых органов - создание региональных налоговых инспекций, а также федерального налогового округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие организации, ведущие хозяйственную деятельность на территории России;
ускоренное развитие информационных технологий в налоговой системе, одним из направлений которого является образование центров обработки данных, где предусматривается создание информационного массива на основе слияния потоков информации о хозяйственной деятельности налогоплательщика, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников (государственных и негосударственных структур). Это позволит производить полный и всесторонний анализ информации о налогоплательщике, обеспечить соблюдение налогового законодательства всеми категориями налогоплательщиков, оптимизировать выбор объектов при проведении контрольной работы;
реализация мер по борьбе с неучтенным наличным оборотом, в том числе ужесточение контроля за налогоплательщиками путем обязательного присвоения организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, обязательная регистрации в налоговой службе всех банковских счетов организаций, усиление контроля за движением наличных денежных средств в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет, ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.; совершенствование механизма применения рыночных цен для целей налогообложения.
Повышению собираемости налогов может способствовать как внесение изменений и дополнений в действующее законодательство о налогах и сборах, так и улучшение налогового администрирования, что находится в прямой зависимости от материального обеспечения налоговых органов и технического их оснащения.
Скорейшая реализация указанных мер реформирования налоговой системы позволит привести налоговую систему в соответствие с задачами достижения экономического роста, существенно повысить собираемость налогов. Либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков будут способствовать улучшению инвестиционного климата и возврату капиталов в легальную сферу.
3.1.3. Развитие института банкротства и защита прав кредиторов
В среднесрочной перспективе институт банкротства должен обеспечить решение таких задач, как реструктуризация убыточного сектора экономики, повышение платежной дисциплины. При применении процедур банкротства будут надежным образом защищаться права кредиторов.
Реструктуризация убыточного сектора экономики будет включать в себя ликвидацию или перепрофилирование неперспективных и убыточных производств с проведением в случае необходимости процедур банкротства, а также решение проблем градообразующих организаций. Постепенно будет прекращено прямое и косвенное субсидирование неэффективных организаций.
По итогам реструктуризации в 2001 году налоговой недоимки будут инициированы процедуры банкротства всех тех предприятий, которые не урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами.
Будет активизирована деятельность правоохранительных органов по выявлению преступных деяний, связанных с процедурами фиктивных, умышленных банкротств.
Необходимо формирование правового режима, который, с одной стороны, обеспечит эффективную защиту интересов кредиторов, с другой стороны, оградит собственника (инвестора) от рисков утраты контроля над своей собственностью в результате недобросовестного применения процедур банкротства.
При применении процедур банкротства должна быть исключена возможность вывода активов предприятий, в том числе путем их реорганизации и занижения доли государства.
При решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) федеральных государственных унитарных предприятий, а также организаций, в капитале которых имеется доля Российской Федерации, будет обеспечена консолидация интересов государства как кредитора и собственника.
Правительство также будет создавать условия для существенного повышения качества антикризисного управления путем стимулирования формирования профессиональных антикризисных компаний, специализирующихся на финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций, повышения требований к уровню профессиональной подготовки антикризисных управляющих, создания системы гарантирования и (или) страхования рисков в этой сфере, эффективного контроля за деятельностью антикризисных управляющих, обеспечивающего соблюдение интересов всех кредиторов, должников (собственников) в процессе реализации процедуры банкротства.
Будут создаваться правовые основы для использования так называемых процедур "культурных банкротств", распространенных в целом ряде развитых стран, предусматривающих широкие возможности для урегулирования проблем между должником и его кредиторами на добровольных началах вне рамок судебных процедур, в том числе с использованием механизмов мирового соглашения, реструктуризации (рекапитализации) долга.
В целях защиты прав кредиторов будут ужесточены требования к ответственности независимых оценщиков в случаях их обязательного привлечения к оценке имущественных объектов.
Правительство Российской Федерации также примет меры по повышению эффективности применения механизмов залогового права и законодательства об исполнительном производстве.
3.1.4. Дебюрократизация экономики
Деятельность Правительства Российской Федерации в сфере дебюрократизации экономики в среднесрочной перспективе будет направлена как на сужение сфер административного регулирования, так и на ограничение произвола чиновников в принятии решений, повышение ответственности за принятые решения, а также на жесткое ограничение ведомственного и регионального нормотворчества. Будет усилена регламентация деятельности должностных лиц и органов исполнительной власти.
Меры по дебюрократизации нацелены на решение двух основных задач:
Первое - это поддержка формирования гражданско-правовых институтов, которые обеспечат качество и безопасность товаров, работ и услуг на потребительском рынке. Для реализации этого направления необходимы:
разработка правовых основ деятельности организаций саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения хозяйствующих субъектов - членов этих организаций на рынке;
реформирование систем стандартизации и сертификации, направленное на замену излишнего административного контроля усилением ответственности производителей продукции. Стандарты будут ориентированы на современные требования науки и технологии и гармонизированы с международными стандартами. Будет упрощен доступ к информации о стандартах и проектах стандартов, что позволит сделать систему стандартизации более "прозрачной" для российских и зарубежных предпринимателей и потребителей. Зона обязательной сертификации будет существенно сокращена, будут применяться декларации производителей и добровольная сертификация;
внесение изменений в законодательство с целью улучшения защиты прав потребителей. Будут введены процедуры отзыва опасных товаров с рынка, поддержанные механизмом судебного принуждения.
Второе - это упорядочение регулирующих функций государства, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность. Прежде всего, это касается:
формирования системы регистрирующих органов и Единого государственного реестра юридических лиц;
сокращения контрольных функций государственных органов, в том числе: установление исчерпывающего перечня органов государственного контроля (надзора); устранение излишнего административного регулирования предпринимательской деятельности отдельными государственными органами (милиция, санэпидемнадзор, пожарнадзор, госторгинспекция); установление обязанности контролирующего органа, проводящего проверку, запрашивать в иных контролирующих органах результаты проверок за последний год, а также обязанности предоставлять такую информацию в сочетании с ограничениями на право повторного запроса той же информации у проверяемого хозяйствующего субъекта.
3.1.5. Выравнивание условий конкуренции и государственная антимонопольная политика
Целью конкурентной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию. Важнейшими направлениями действий Правительства Российской Федерации в этой сфере станут устранение льгот и преференций отдельным экономическим агентам, выравнивание условий конкуренции на региональном и местном уровне, недопущение проведения региональными властями экономической политики, противоречащей общефедеральному законодательству, в том числе:
недопущение барьеров для движения товаров в любых их формах: от прямого запрета на перемещение товаров через региональные границы до установления дополнительных требований к реализуемой на территории регионов продукции, в том числе путем маркирования продукции региональными идентификационными марками;
недопущение межрегиональных барьеров на перемещение рабочей силы, реализуемых, в том числе, в виде обязательной прописки (регистрации) граждан;
запрещение не предусмотренных федеральным законодательством региональных и местных налогов, предоставления индивидуальных налоговых льгот.
В среднесрочной перспективе необходимо не только завершение работы по приведению в соответствие федеральному законодательству уже принятых в регионах законодательных и нормативных актов, но и создание механизма, позволяющего в дальнейшем оперативно выявлять вновь появляющиеся нарушения регионами федерального законодательства и реагировать на эти нарушения.
В целях повышения эффективности контроля экономической концентрации будет обеспечен доступ к базе данных регионального законодательства для всех заинтересованных лиц (как государственных чиновников, так и предпринимателей). Также будет создаваться единая система мониторинга товарных рынков федерального и регионального уровней.
В число задач антимонопольного регулирования в среднесрочной перспективе входит:
выявление и оперативное пресечение актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции, а также совершенствование правовых механизмов устранения административных барьеров, повышение ответственности за указанные нарушения;
выявление и пресечение злоупотреблений хозяйствующими субъектами доминирующим (в том числе монопольным) положением на товарных и финансовых рынках, направленных на ограничение конкуренции;
ограничение локального монополизма и развитие конкуренции на аграрных рынках;
создание условий для развития конкуренции на монополизированных товарных рынках.
Выравнивание условий конкуренции, активная государственная антимонопольная политика являются важнейшими факторами обеспечения благоприятной среды для развития малого предпринимательства.
Малое предпринимательство занимает особое место в экономической системе страны, не только обеспечивая рост занятости и снижение социальной напряженности, но и являясь важнейшим фактором обеспечения устойчивости и инновационного характера экономического роста. Развитие малого бизнеса повышает гибкость и адаптивность экономики, обеспечивает основу для формирования массового среднего класса.
Необходимо обеспечить развитие фьючерсных и опционных товарных рынков, которые позволят прогнозировать движение цен в перспективе.
Для реализации поставленных выше задач необходимо внесение изменений в законодательные акты о поставках продукции для федеральных нужд, о внешнеэкономической деятельности, о деятельности государственных унитарных предприятий и о биржевой торговле в части законодательного введения норм, предусматривающих особый порядок закупки и (или) реализации на организованных рынках основных видов ресурсов хозяйствующими субъектами, созданными с участием государства.
Действия Правительства Российской Федерации в сфере поддержки развития малого предпринимательства будут направлены на решение следующих основных задач:
формирование стабильных нормативно-правовых условий функционирования малого предпринимательства;
создание условий для инвестирования и кредитования малого предпринимательства на основе внедрения прогрессивных финансовых технологий;
упорядочение механизмов налогообложения и процедур учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства;
защита малого бизнеса от антиконкурентных действий локальных монополий, включая муниципальные организации, на региональных рынках;
повышение эффективности использования бюджетных ресурсов поддержки малого предпринимательства в качестве гарантийных схем для банковского кредитования;
оптимизация функционирования действующей инфраструктуры поддержки малого предпринимательства;
содействие в развитии инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в наукоградах, закрытых административно-территориальных образованиях, военных городках и гарнизонах;
содействие развитию структур поддержки малого бизнеса на муниципальном уровне;
содействие выставочно-ярмарочной деятельности в целях продвижения продукции субъектов малого предпринимательства на межрегиональные и региональные рынки;
формирование рынка информационных, консультационных, научно-технологических и обучающих услуг для малых предприятий, в том числе оказываемых специализированными объектами инфраструктуры поддержки малого предпринимательства с использованием современных технологий.
3.1.6. Управление государственной собственностью
Политика Правительства Российской Федерации по управлению государственной собственностью будет строиться на базе четкого определения целей участия государства в хозяйственных обществах и унитарных предприятиях: в каких предприятиях, в какой степени и с какими целями государство принимает участие. Это позволит качественно повысить эффективность деятельности предприятий госсектора экономики, реализовать меры по оптимизации его состава.
Основными направлениями действий Правительства Российской Федерации будут:
продолжение работы по сокращению количества унитарных предприятий путем реорганизации и приватизации. Учитывая, что в настоящее время правовой статус более чем 11 тысяч государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики;
отказ от использования права хозяйственного ведения и постепенная оптимизация количества унитарных предприятий;
продолжение работы по продаже пакетов акций акционерных обществ, деятельность которых не связана со стратегическими интересами государства по обеспечению национальной безопасности;
повышение эффективности управления государственным имуществом, в том числе унитарными предприятиями и акциями, находящимися в государственной собственности, и составляющими государственный сектор экономики.
Решение указанных задач должно осуществляться в рамках нового закона о приватизации, который расширяет сферу действия законодательства о приватизации и укрепляет положение государства как собственника принадлежащего ему имущества, в том числе декларируя право Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований бессрочно осуществлять права собственника в отношении принадлежащего им имущества.
Приоритеты государственной политики в сфере приватизации государственного и муниципального имущества заключаются в следующем.
Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства приобретателей (покупателей) государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Вместе с тем назрела необходимость внедрения целого ряда принципиально новых подходов, применение которых должно привести к качественному повышению эффективности решения задач приватизации.
Важнейшим элементом приватизационного процесса должно стать его стратегическое планирование, осуществляемое по тем же принципам, что и планирование федерального бюджета на соответствующий год. Процесс подготовки прогнозного плана (программы) приватизации имущества должен включать в себя пообъектную оценку целесообразности приватизации, подтверждаемой детальным финансово-экономическим обоснованием для каждого из объектов, который предполагается включить в план.
Повышению эффективности реализации прогнозного плана (программы) приватизации должно способствовать существенное расширение инструментария приватизации. Наряду с такими традиционными способами приватизации как аукцион и конкурс, наиболее эффективными для приватизации при наличии спроса, необходимо внедрять в практику дополнительные механизмы, делающие возможной продажу имущества, ликвидность которого невелика. Необходимо открыть доступ к приватизации предприятий этой группы среднему и малому бизнесу. Одновременно нужно сохранить имеющийся положительный опыт предпродажной подготовки наиболее значимых приватизационных проектов с привлечением финансовых и юридических консультантов, аудиторов, оценщиков и иных экспертов.
Необходимо законодательное решение вопроса о правах акционерных обществ, созданных и создаваемых в процессе приватизации, на ранее предоставленные им земельные участки. Создание единого имущественного комплекса, состоящего из предприятия и ранее предоставленного ему земельного участка, позволит значительно повысить капитализацию предприятия, что должно привести к росту его инвестиционной привлекательности. Для этого необходимо внедрить в практику включение земельных участков в уставный капитал государственных и муниципальных унитарных предприятий при их преобразовании в процессе приватизации, а также создать условия для продажи участков созданным при приватизации акционерным обществам по нормативной цене либо путем внесения в их уставные капиталы в качестве вклада государства.
Для повышения эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и государственных учреждений требуется совершенствование системы взаимоотношений с руководителями государственных унитарных предприятий, а также усиление контроля над их деятельностью.
Предстоит осуществить комплекс мер по повышению квалификации государственных служащих, являющихся представителями государства в акционерных обществах, повысить ответственность представителей государства через принятие соответствующих нормативных правовых актов. Будет сформирован институт профессиональных государственных представителей, для которых деятельность по представлению государства в органах управления акционерных обществ будет являться основной. Будет решена проблема финансирования деятельности по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности.
Важным направлением является мониторинг, анализ и планирование финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ, более 50 процентов акций которых находятся в федеральной собственности. Необходимо принять единую методику, обеспечить отраслевые министерства автоматизированными средствами комплексного анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий.
Такой мониторинг позволит осуществлять проведение сводного, отраслевого и регионального анализа деятельности акционерных обществ с государственным участием, анализа эффективности функционирования акционерных обществ, определение планируемого объема дивидендов, перечисляемых в федеральный бюджет, а также осуществлять другие необходимые расчеты для обеспечения принятия качественных решений представителями государства в органах управления акционерных обществ.
3.1.7. Развитие рынка земли и других объектов недвижимости
Целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости в среднесрочной перспективе 2002 - 2004 годов является существенное расширение правовых основ для развития рынка недвижимости, обеспечение условий для эффективного использования земельных участков и иных объектов недвижимости всех форм собственности. В этот период должны быть проведены преобразования в рамках трех основных направлений.
Реформирование правоотношений в сфере земли и иной недвижимости включает проведение следующих мероприятий:
разграничение государственной собственности на землю, обеспечивающее права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации на земельные участки, необходимые для реализации ими задач и функций, установленных законодательством Российской Федерации, и земельные участки под объектами недвижимости, приватизированными и отчужденными из соответствующей собственности; передачу в собственность муниципальных образований земель в их границах за исключением земель, отнесенных к государственной собственности или находящихся в частной собственности;
законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка;
передача прав собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости, приватизация земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости как единых объектов;
законодательное обеспечение продажи в основном на конкурсной основе под застройку земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
законодательное обеспечение гарантии надежности регистрации прав на недвижимость, а в перспективе - переход к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя (зарегистрированного собственника).
Государственная политика по стимулированию эффективного использования земли и иной недвижимости и развития рынка недвижимости предусматривает осуществление следующих мер:
создание государственного земельного кадастра как единой системы государственного учета недвижимости на основе автоматизированных технологий и обеспечение публичности его сведений;
проведение территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления разрешенного использования земель и градостроительных регламентов;
обеспечение условий для проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения, закрепленных за сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами;
создание экономических условий, стимулирующих объединение земельных долей в земельные участки, находящиеся в собственности или аренде у сельскохозяйственных организаций или крестьянских (фермерских) хозяйств, с последующим гражданским оборотом исключительно земельных участков;
организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель.
Стимулирование инвестиций в развитие недвижимости требует также решения задач:
упрощения процедур и сокращения сроков получения застройщиками прав на земельные участки для строительства;
создания условий для формирования земельных участков как объектов недвижимости посредством разработки землеустроительной, градостроительной и иных видов документации;
развития конкуренции на рынке услуг по формированию и техническому описанию земельных участков и иной недвижимости;
стимулирования развития ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.
Приоритетное значение приобретает реформирование системы платежей за землю и иную недвижимость, которое должно реализовать принцип единства земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. С этой целью предусматривается осуществление следующих мер:
разработка правил и проведение кадастровой оценки земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости по принципу наиболее эффективного их использования;
планомерный переход от земельного налога и налога на имущество к налогу на недвижимость, что создаст постоянный и предсказуемый источник наполнения бюджетов муниципальных образований и позволит обеспечить эффективное использование и развитие недвижимости;
установление общих принципов расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (и прочно связанные с ними объекты недвижимости в случае единства прав на них), а также правил определения цены земельных участков при их отчуждении, залоге из государственной и муниципальной собственности.
Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости предполагает создание правовой "законодательной вертикали" и "исполнительной горизонтали", то есть системы правового государственного и муниципального регулирования рынка недвижимости.
Следует законодательно зафиксировать две различные функции государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: публично-правовую как организаторов этого рынка и частно-правовую как собственников недвижимости, участников рынка. Участие граждан и их объединений в решении проблем рынка недвижимости осуществляется через процедуры публичных слушаний по вопросам территориального зонирования, посредством саморегулирования деятельности профессиональных участников рынка недвижимости.
В этой связи должны быть осуществлены следующие преобразования:
совершенствование государственного регулирования и стратегического планирования развития рынка земли и иной недвижимости;
исключение функции по распоряжению землей и недвижимым имуществом из полномочий различных ведомств, кроме одного, представляющего государство или муниципальное образование как собственника, и регулирование их деятельности, включая права по принудительному выкупу (изъятию) недвижимости и ограничению прав на нее в публичных интересах, процедуры выкупа при справедливой компенсации правообладателям и общественного контроля за использованием и распоряжением государственной и муниципальной недвижимостью в интересах государства и общества;
совершенствование системы государственных и муниципальных служб (учреждений), обеспечивающих административную инфраструктуру рынка недвижимости;
создание на местном уровне муниципальных служб, выполняющих функции по планированию использования земель и их территориальному зонированию, оценке и налогообложению недвижимости на базе ее рыночной стоимости;
отделение от государственных и муниципальных функций и развитие рынка услуг по проведению землеустройства, формированию и техническому описанию объектов недвижимости;
передача части функций по регулированию деятельности профессиональных участников рынка недвижимости (риэлторов, оценщиков, страховщиков) их объединениям и ассоциациям с целью стимулирования профессионального бизнес-сообщества к повышению надежности и эффективности сделок на рынке недвижимости.
3.1.8. Финансовая инфраструктура и финансовое посредничество
3.1.8.1. Реформирование банковской системы
Целью реформирования банковской системы является создание устойчивого, пользующегося доверием экономических агентов банковского сектора, эффективно и в полной мере выполняющего функции финансового посредничества, способствующего развитию экономики в целом.
Практическими задачами на период 2002 - 2004 годов, решение которых будет способствовать достижению поставленных стратегических целей реформирования банковской системы, являются укрепление финансового состояния жизнеспособных банков и выведение с рынка проблемных, рост капитализации и консолидация кредитных организаций, переход на международные стандарты учета и повышение прозрачности банковской системы, ликвидация разрыва между коммерческими банками и реальным сектором.
Учитывая центральное место банковской системы в структуре экономики и ее тесную взаимосвязь с общим состоянием и тенденциями в экономической сфере, непременными условиями успеха намеченных преобразований в банковском секторе являются стабильность и предсказуемость макроэкономической политики, с одной стороны, и одновременные практические шаги в области реструктуризации корпоративного сектора, совершенствование правовой базы и судебной системы, с другой.
В сфере организации деятельности банков основные усилия должны быть направлены на сохранение и развитие конкурентных основ функционирования банковской системы, что подразумевает обеспечение единых условий работы для всех кредитных организаций (вне зависимости от территориальной принадлежности и формы собственности), строгое выполнение законодательно установленных норм и требований, исключение возможности внешнего влияния на политику банков (за исключением случаев, прямо предусмотренных законом).
Важную роль в решении указанных задач должен сыграть переход кредитных организаций на международные стандарты финансовой отчетности. Реализация этой меры потребует изменения нормативной базы бухгалтерского учета и налогового законодательства, а также переподготовки кадров. Развитию конкуренции в банковском секторе также будут способствовать меры, направленные на повышение прозрачности деятельности коммерческих банков: требование ежеквартальной публикации в печати балансов, отчетов о финансовых результатах и ключевых финансовых показателях работы банков. Необходимо также законодательно обязать кредитные организации, являющиеся головными в составе банковских групп, публиковать консолидированный балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках.
В целях расширения спектра услуг, предоставляемых финансовым сектором, и более полного удовлетворения потребностей экономических агентов в финансовом посредничестве представляется целесообразным развитие в рамках банковского сектора таких видов кредитных учреждений, как ссудно-сберегательные ассоциации, кредитные кооперативы и другие.
В среднесрочной перспективе будет осуществлен выход Банка России из капитала росзагранбанков, а также крупных банков с государственным участием параллельно с началом реструктуризации, в том числе приватизации этих банков.
В сфере законодательства работа должна быть направлена на обеспечение правовых основ развития банковского бизнеса, соответствующих международной практике, создание условий для роста капитализации и последовательной консолидации банковского сектора, в том числе путем существенного повышения требований к минимальному размеру капитала кредитных организаций.
Ориентируясь на международные нормы в области финансового посредничества, необходимо создать законодательные механизмы противодействия легализации через банковскую систему преступных доходов, предотвращения проведения сомнительных операций и сделок, а также исключения возможности установления контроля над кредитными организациями недобросовестными лицами. Одной из первостепенных задач в этом плане является реализация законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
Расширению операций коммерческих банков с реальным сектором экономики должно способствовать создание адекватной правовой базы, регулирующей предоставление синдицированных банковских кредитов, выпуск и обращение ипотечных ценных бумаг, развитие системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками.
Важное значение для повышения эффективности работы по реформированию банковской системы будет иметь принятие подготовленных поправок в действующее законодательство, затрагивающих вопросы допуска организаций на рынок банковских услуг, лицензирования банковской деятельности, пруденциального банковского надзора, банкротства и ликвидации кредитных организаций.
Совершенствование системы банковского регулирования и надзора будет ориентировано на повышение устойчивости и надежности банков и защиту интересов их кредиторов и вкладчиков.
Важнейшим элементом обеспечения финансовой стабильности банковского сектора является дальнейшее развитие системы требований к управлению рисками, принимаемыми на себя кредитными организациями. Работа в этом направлении будет проводиться с учетом международного опыта и с перспективой перехода от формальных ограничений и регламентаций к регулированию рисков путем максимального учета при определении требований, предъявляемых к кредитным организациям, финансового состояния банка и качества внутрибанковских систем управления и контроля за рисками.
Предстоит внедрить в практику оценку рисков на консолидированной основе и обеспечить развитие соответствующего направления в системе банковского надзора.
На начальном этапе целесообразным представляется расширение набора инструментов и рисков, по которым банки должны формировать резервы на возможные потери. Впоследствии с внедрением международных стандартов бухгалтерского учета и модернизацией системы налогообложения подходы к порядку формирования всех видов резервов будут либерализованы.
Актуальным является совершенствование методики анализа финансового состояния банков с целью выявления проблем кредитных организаций на ранних стадиях их возникновения. В отношении банковского сектора в целом особое внимание будет уделено разработке системы показателей, свидетельствующих о наличии системных рисков банковской деятельности.
3.1.8.2. Инструменты денежного рынка
Активизация выполнения банковской системой посреднической функции по перераспределению привлекаемых финансовых ресурсов в пользу реального сектора экономики предполагает наличие эффективно работающего денежного рынка. Активность денежного рынка обеспечивается развитой инфраструктурой, надежной и оперативной системой расчетов, отлаженными каналами межсекторального перетока ресурсов. Наряду с предоставлением возможности регулирования текущей ликвидности отдельных участников, денежный рынок будет способствовать формированию единой цены денег и определять ориентиры для формирования полноценной структуры процентных ставок и доходностей.
Условиями нормальной активной работы денежного рынка является укрепление надежности и транспарентности банков и других финансовых посредников как основных участников рынка, а также расширение круга финансовых инструментов, обращающихся на денежном рынке.
Банк России рассматривает свои операции на денежном рынке в качестве инструмента проведения денежно-кредитной политики с целью воздействия на состояние банковской ликвидности и уровень процентных ставок, более гибкого управления денежным предложением для достижения поставленных конечных целей денежно-кредитной политики.
Банк России и Правительство Российской Федерации будут принимать меры для обеспечения надежной работы и развития денежного рынка.
Банком России будет продолжена работа по построению эффективной, быстродействующей и надежной платежной системы Банка России, созданию Единой телекоммуникационной банковской сети в целях предоставления пользователям высокотехнологичных и практичных услуг.
Банк России будет содействовать развитию безналичных расчетов, в том числе за счет расширения использования платежных карт и применения других современных банковских технологий.